不少村民都有这样的困惑：多年前自建房屋被认定违建并作出处罚，时隔多年，行政机关又重新立案，对同一栋房屋再次下达限期拆除文书，前后认定的违建面积还存在巨大出入。这样的行政执法到底合法吗？当事人该如何维权？
王爱秋与株洲市规划局、株洲市人民政府规划行政强制纠纷案
（2016）湘 0211 行初 57 号
一、律师简介
罗立志，专职执业律师，现任湖南圣优律师事务所主任、高级合伙人，湘潭大学法律专业毕业，2001年正式执业，执业二十余年，湖南红网常驻律师，深耕农村土地纠纷、集体经济收益分配、征地补偿、妇女权益保障等涉农民事案件多年。多次代理村民针对规划部门违法拆违处罚维权案件，成功撤销多份违法限期拆除文书，维护农村村民房屋财产权益。
二、案件基本事实
1.主体身份
原告：王爱秋，株洲市天元区泰山路街道办事处新塘 9 队本村村民；
被告一：株洲市规划局，城乡规划行政管理执法机关；
被告二：株洲市人民政府，行政复议机关。
2. 房屋建设事实
2002 年，原告王爱秋在天元区泰山街道新塘 9 队集体土地上修建两栋二层房屋，砖混为主、局部砖木结构，地块属于城市规划管控区域，建房全程未办理规划、国土行政审批手续。
3. 两次行政处罚事实
1. 2014 年 8 月 19 日，株洲市规划局作出株规罚字〔2014〕第 2207 号《行政处罚决定书》，认定原告违法建筑面积 212.18㎡，责令限期拆除该部分建筑；原告未自行拆除，该处罚文书未被撤销、未结案。
2. 2016 年 3 月规划局接到举报后重新立案勘验，2016 年 4 月 13 日作出株规限拆字〔2016〕第 0287 号《限期拆除违法建筑行政处罚决定书》，认定案涉房屋总面积 572.18㎡，要求原告 15 日内拆除全部房屋，逾期强制拆除。
4. 复议、诉讼流程事实
1. 原告不服限期拆除决定书，2016 年 4 月 28 日向株洲市政府申请行政复议；
2. 2016 年 6 月 12 日市政府出具（2016）株政复字第 68 号《行政复议决定书》，维持规划局限期拆除决定；
3. 原告 2016 年 6 月 28 日收到复议文书，不服复议结果，向天元区人民法院提起行政诉讼；
4. 法院于 2016 年 9 月、10 月两次公开开庭审理本案。
5. 各方答辩意见
（1）株洲市规划局答辩意见：
原告 2002 年建房无规划许可，属于违法建筑；本案立案、勘验、送达处罚告知、文书送达全程程序合法，适用《城乡规划法》64 条作出限期拆除于法有据，请求驳回原告诉请。
（2）株洲市人民政府答辩意见：
行政复议受理、送达答复通知、审核证据流程合规；原告房屋在城市规划区未批先建属于违法建设，规划局拆除决定合法，维持原处罚的复议决定无误，请求法院驳回起诉。
（3）原告方诉讼意见：
① 规划局 2014 年已就案涉房屋作出拆除处罚，现再次作出全部房屋拆除决定，违反《行政处罚法》“一事不再罚” 规则，属于重复处罚；
② 前后两份处罚文书认定房屋面积数据相互矛盾，案件基础事实认定不清；
③ 案涉房屋修建经过村委会同意，规划部门直接作出全部拆除决定适用法律错误、行政行为违法，请求撤销限期拆除决定书及复议维持决定。
三、本案核心争议焦点
1. 株洲市规划局先后针对同一处违法建筑作出两份拆除类行政处罚，是否构成重复处罚、违反一事不再罚法定原则？
2. 前后两份处罚文书对案涉房屋违法建筑面积认定数据不一致，案涉限期拆除决定书是否属于主要事实认定不清、应当撤销？
3. 株洲市人民政府维持违法限期拆除文书的行政复议决定书是否具备合法法律效力？
四、法律分析与裁判逻辑
1. 原告房屋确属规划违法建设，规划局具备执法职权
法律依据
《城市规划法》（1990 版，案涉建房时生效）第三十二条；《城乡规划法》第四十条、第六十四条；《湖南省实施〈城乡规划法〉办法》第五十一条。
在城市规划区内进行房屋建设，必须向规划主管部门申请建设工程规划许可证，未经审批擅自建房属于法定违法建设；城乡规划主管部门有权对违法建筑作出限期拆除行政处罚。
事实匹配
原告 2002 年建房地块纳入天元区城市规划范围，全程未取得规划审批手续，客观构成违法建设，株洲市规划局对辖区内违法建设具备查处执法权限。
2. 规划局两份拆除处罚针对同一标的、面积认定冲突，案涉 2016 年限拆决定书事实不清、违法应予撤销
1. 一事不再罚原则法定约束
《行政处罚法》规定，针对当事人同一个违法行为，行政机关不得作出两次以上同类罚款、拆除等行政处罚。规划局 2014 年已针对案涉同一栋房屋作出拆除处罚，该文书未被撤销、未结案，2016 年再次就同一房屋作出全域拆除决定，属于重复处置同一违法建设行为。
2. 核心事实认定存在根本性矛盾
2014 年处罚仅认定 212.18㎡违建，2016 年限拆文书直接认定违建总面积 572.18㎡，两份官方执法文书对同一房屋面积数据认定完全冲突，无合理解释，直接导致案涉限期拆除决定主要事实不清、证据不足。
3. 行政行为效力结论
依据《行政诉讼法》第七十条，行政行为存在主要证据不足、事实不清情形的，人民法院应当判决撤销案涉行政行为。故株规限拆字〔2016〕第 0287 号《限期拆除违法建筑行政处罚决定书》依法应予撤销。
3. 维持违法行政行为的复议决定书一并撤销
株洲市政府行政复议审查时，未核查前后两份处罚文书面积冲突、重复处罚的核心违法点，错误维持事实不清、程序违法的限期拆除决定，复议结论缺乏事实与法律支撑，对应的（2016）株政复字第 68 号行政复议决定书同步予以撤销。
五、案件总结要点
1. 针对同一处违法建筑，行政机关不得重复作出拆除类行政处罚，严格遵守《行政处罚法》“一事不再罚” 基本原则；先后出具的处罚文书对房屋面积、违法范围认定必须统一，数据冲突将直接导致后一份处罚文书事实不清、被法院撤销。
2. 城乡规划部门查处多年前农村自建房违建时，应当完整调取过往全部处罚案卷，不得无视历史已作出的处罚决定，重复处置同一违法标的。
3. 行政复议机关审查行政处罚案件，应当全面核查全部执法卷宗，对前后处罚存在事实矛盾、重复处罚的违法情形，应当依法撤销原行政行为，而非机械维持。
4. 农村村民在城市规划区内建房，即便经过村委会口头同意，仍需依法办理规划审批手续，否则房屋存在被认定为违法建筑的法律风险；遭遇规划部门重复处罚、事实认定矛盾的拆违决定时，可通过行政复议、行政诉讼途径维权。
5. 行政机关作出限期拆除重大行政处罚时，必须保证事实认定统一、执法程序闭环，存在事实认定冲突、重复处罚等程序与实体瑕疵的行政文书，不具备合法法律效力，法院可直接判决撤销。
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