美国与其他国家开展民用核合作的历史漫长而复杂。此类合作需签署“123协议”，其名称源于1954年《原子能法》的相关条款。二战后，美国未能履行对英国和加拿大的承诺，促成了这一法律框架的形成。
这项法律最初是为配合艾森豪威尔的“原子用于和平”计划而设，旨在让更多民间主体参与核能发展。讽刺的是，伊朗是早期受益者之一，并于1957年签署了123协议。
1974年，伊朗国王穆罕默德·礼萨·巴列维作为美国的坚定盟友，向欧洲铀浓缩联合体“欧洲扩散公司”提供了约11.8亿美元贷款。他认为伊朗的石油和天然气储量正在枯竭，因此将核电视为未来能源的关键，也视为国家现代化的象征。
巴列维向德国和法国企业下达了一系列核电站订单，但最终只有布什尔核电站建成，并且是在近40年后由俄罗斯国家原子能公司完成，其间遭遇美国的强烈反对。该核电站目前提供的电力还不到伊朗全国发电量的1%，并且在最近的冲突中多次遭到美国和以色列的袭击。
1979年伊朗革命后，这一安排破裂。尽管伊朗最终获得赔偿，但伊斯兰共和国至今仍将“欧洲扩散公司”事件视为不信任境外铀浓缩的理由。另有观点认为，伊朗希望推进铀浓缩至超出民用发电所需的水平，以加速具备潜在核武能力。
相比之下，阿联酋在发展民用核项目时，决心与美国及其他重要核供应国保持良好关系。巴拉卡核电站提供的大量低碳基荷电力，在当前危机中尤为重要，因为伊朗袭击了天然气设施。今年5月，伊朗曾向巴拉卡发射无人机，所幸未造成严重破坏。
阿联酋的核反应堆由韩国电力公社建造，其APR1400设计中包含大量美国技术。美国西屋公司也是该项目的重要承包商。因此，123协议至关重要。阿联酋于2009年签署的这份“黄金标准”协议，明确排除了阿联酋进行铀浓缩或乏核燃料后处理的可能。这两条路径都可能用于提取武器级铀或钚。
沙特阿拉伯自20世纪60年代起就有发展核电的雄心。2010年成立的阿卜杜拉国王原子能与可再生能源城，曾计划到2032年建设约17吉瓦的发电装机容量。在当时，太阳能和风能成本较高，规模较小。沙特越来越多地将本国石油用于发电和海水淡化。和阿联酋一样，沙特认为核电是解决方案中的重要部分。
但沙特一直希望在本土进行铀浓缩。2023年，能源大臣阿卜杜勒阿齐兹·本·萨勒曼亲王表示，沙特打算发展“完整的核燃料循环”，包括“黄饼生产、低浓缩铀生产，以及用于本国使用、当然也包括出口的核燃料制造”。
沙特拥有相当可观的铀矿资源，但这些资源的品位和商业可行性仍存疑。尽管如此，保留铀浓缩选项的意愿，使沙特核电项目的复杂性大增。沙特已多次调整拟建反应堆的规模和选址。同时，太阳能和风能产业在沙特迅速发展，成本低且规模庞大，加上天然气开发取得进展，减轻了外界对核电装机扩大的紧迫感。
利雅得在核电合作伙伴的选择上大致有四个：美国、韩国、法国和俄罗斯。若要与美国合作，显然必须签署123协议。
韩国是理想选择：政治上易被接受，且在阿联酋已有出色业绩。2025年1月，韩国电力公社与西屋公司就知识产权争议达成和解，从而得以向捷克等国出口核反应堆。但由于APR1400与美国技术关系紧密，沙特若采用这一方案，仍需123协议。
法国建设核电站的能力已衰退，近年项目普遍延期、成本超支。俄罗斯国家原子能公司在埃及和土耳其建设核电站，但在俄乌战争持续之际，其参与沙特项目将具政治争议。海湾国家也不会忽视俄罗斯在地区冲突中对伊朗无人机的支持。该国在国内建设核反应堆成绩斐然，但在海外仅在巴基斯坦取得成功。如果由其主导沙特核项目，必遭美国强烈反对。
华盛顿正试图重振本国核工业，尤其看好小型模块化反应堆。它需要海外订单，而资金充裕的海湾地区是理想市场。阿联酋和巴林已表示对小型模块化反应堆感兴趣。不过，如果美国继续拖延达成协议，利雅得最终可能转向其他国家。
因此，当前围绕协议内容的混乱局面尤为关键。特朗普在似乎对铀浓缩问题有所退让后，又补充说，这项协议“会获得批准，但完全取决于沙特阿拉伯加入备受尊重且非常成功的《亚伯拉罕协议》”。
但这目前并不在沙特的考虑范围内。事实上，沙特上周五与土耳其及拥有核武器的巴基斯坦签署的共同防御协议，显示出另一种方向。
白宫已经把自己逼入了两难境地。如果允许沙特进行铀浓缩，华盛顿和以色列都会强烈反对，这可能被视为削弱防扩散努力。伊朗也会利用这一点，并在结束海湾冲突的谈判中将其作为筹码。其他已签署123协议的国家，也可能要求重新谈判。
但如果坚持不允许铀浓缩，或要求利雅得与以色列实现关系正常化，当前协议将被葬送，美国也会显得不可靠。美国自身的铀浓缩能力不足。这不仅危及美国核技术在其他市场的销售前景，还会让美国在与其他主要国家的国际竞争中进一步落后。可以确定的是，华盛顿需要弥合其商业利益、地缘政治目标和防扩散目标之间的裂缝。
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