在存量时代的城市更新实践中，有一个让项目主体头疼不已的共性难题： 因各种历史原因形成的审批手续缺失或不完整的“无手续建筑物”身份存疑、改造无据、难以破局。
2025年底，《北京市城市更新范围内无手续建筑认定处理指导意见（试行）》（京规自发〔2025〕396号，以下简称《指导意见》）出台，首次为城市更新范围内的历史遗留无手续建筑，提供了一套系统的“出路方案”。政策出台仅三个月，市规划自然资源委指导丰台、大兴、平谷、朝阳四个区试点先行、率先破题，用好“现状认定”和“依法处罚”政策组合拳，共同打造出一幅“无手续建筑”从身份待定变为存量资产的突围图景。
朝阳：“综合体”如何解决“新难题”
望京华彩商业中心，2007年建成，位置极佳。特别是2013年地铁14号线开通后，华彩商业中心与东湖渠站在地下一层相连通，地下空间商业价值大幅提升，曾有过日流量达2万人次的记录。但辉煌过后，接近20年的建设时间，楼宇老化，商业活力下降，楼宇更新成为发展的必由之路。
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但因该楼宇存在一个“遗留问题”，任何更新都无从谈起。
建设单位为提高营业收入，在下沉广场上加建了全封闭顶盖，约1150平方米；在地下一层电影院内加建了夹层，还将地下一层停车场改成了电影院——这些不规范的行为成为更新盘活的“卡脖子”问题。
如何破局？朝阳区抓住了《指导意见》的核心精神——“区分情形、分类处置”。
该罚则罚。2024年6月，朝阳分局依法作出行政处罚：加建顶盖部分经论证符合规划实施要求，依法罚款纳入更新完善手续；夹层部分不符合规划要求，限期拆除。违法建设行为受到法律的制裁。随后，通过“多规合一”平台十余个部门联合会商，依法对加建顶盖完善手续。
该免则免。对于改变用途行为，经论证符合城市更新和用途转换兼容政策，不在负面清单内，朝阳分局依法作出免罚决定。
项目更新后，现更名为“北京望京万象汇”，商圈客流量提升20%，税收增幅75%，提供500个就业岗位。一个下沉广场的顶盖，卡住了更新发展的步伐。解开它的，不是蛮力，而是一套兼顾历史、现状与发展的政策逻辑。
更新前-现场照片
更新后-现状照片
朝阳望京华彩项目改造前后对比图
认定流程设计为“全面调查—认定处置—结果公示”三步骤，区级主责、街乡实施、部门联动。安全排查前置，隐患消除后，或承诺在后续实施方案中同步消隐的，方可进入认定环节。即使部分建筑被认定为违法，依法处罚后仍可进入更新流程——“处罚不是终点，更新才是目的”。
城市更新，本质上是在和时间博弈。
那些三四十年前建成的老厂房、老宿舍、老市场、老学校，当年或许手续不全，但它们是这座城市产业史、居住史、建设史的部件级缩影。它们不是凭空冒出来的“违建者”，而是城市发展特定阶段的“见证者”。
《指导意见》的最大价值，不是让所有无手续建筑都“洗白”，而是在守牢城市安全底线的情况下，给了既有建筑一条可预期的出路：符合历史条件的，依法认定；不符合但可整改的，处罚后准入；确需拆除的，指标可置换、资源不浪费。
案例证明，这套政策工具箱已经配齐，部门衔接已经闭环，案例经验已经全流程打通。各区不是从零摸索，而是带着模板上路。
2026年是“十五五”规划的开局之年，城市更新肩负着稳投资、促民生、调结构的重任。无手续建筑这个曾经让各方束手无策的难题，如今在京华大地终于有了一套有章可循的解法。政策工具已经备好，接下来要看的是北京市各区如何用好这把“钥匙”，激活更多沉睡的存量资产，转化为城市发展的新生力量。
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