摘要：近几年我国城市建设发展迅速，高楼大厦林立，电视塔、广播电台、标志性建筑层出不穷，致使机场安全运行与城市建设发展的矛盾日益突出。而机场净空保护影响到机场的正常运行和使用寿命，制约着航班的正常率，严重时可能导致重大飞行事故。现阶段各地城市规划建设中缺乏对机场净空保护重要性的认识，而机场净空的保护涉及到机场管理部门、民航管理部门与地方政府规划部门等诸多管理机构，各地区机场净空保护政策亟需建立。本文通过对机场净空保护的严峻形势和紧迫性分析以及对国内外机场净空保护政策研究，提出了具体的机场净空保护的措施与建议，旨在为系统性解决净空管理问题提供一些思路，全面促进机场净空保护工作的推进。
关键词：机场净空、净空保护政策、联合审核机制
一、机场净空保护的严峻形势和紧迫性
近几年我国城市建设发展迅速，高楼大厦林立，电视塔、广播电台、标志性建筑层出不穷，加之各地城市规划建设中缺乏对机场净空保护重要性的认识，没能认真执行机场净空保护的有关规定，致使机场安全运行与城市建设发展的矛盾日益突出。有的地区和部门地处一隅，从本地区本部门利益出发，缺乏全局观念，没有依照国务院条例，严格审批程序来规划高层建筑，致使破坏机场净空的现象时有发生。有的地方政府对破坏机场净空的问题，未及时按国家有关法规采取有效措施加以制止和严肃处理，在一定程度上助长了破坏机场净空现象的蔓延。加之民航有关主管部门对有关规定宣传、检查、督促不够，与地方政府或城市规划部门协调沟通不及时，破坏机场净空的现象没能及时纠正，造成了我国机场净空的破坏程度由点到面，由局部向全国发展的趋势。据统计，当前全国共有52个机场的605处超高障碍物未得到整改，严重威胁飞行安全，其中有8个机场因净空破坏，运行受到限制。如绵阳机场就因邻近万达广场的超高建筑，致使夜间航班全部停运，严重影响航行安全；又如为降低障碍物高度，拆除广州电视塔14.6米，其费用达到了1700万；成都双流国际机场先后5次遭遇无人机干扰事件，造成近百架航班延误，上万名旅客出行受阻，被滞留机场。由此可见，机场净空的保护形势十分严峻。
二、国内外机场净空保护政策
1、国内机场净空保护政策
2009年7月1日起施行的《民用机场管理条例》规定：民用机场所在地地区民用航空管理机构和有关地方人民政府，应当按照国家有关规定划定民用机场净空保护区域，并向社会公布。县级以上地方人民政府审批民用机场净空保护区域内的建设项目，应当书面征求民用机场所在地地区民用航空管理机构的意见。2008年2月1日实施的《民用机场运行安全管理规定》中明确政府部门与机场的定期协调机制、新增障碍物的处置程序、障碍物日常管理和建立机场净空保护区定期巡视检查制度。2013年8月1日实施的《民用机场飞行区技术标准》设定了对各类进近跑道的障碍物限制面。2012年民航局下发《关于民用机场净空管理有关问题的答复》中再次明确了机场净空保护的范围、机场端净空内障碍物的控制标准问题、航行研究单位的资质和收费问题以及规范建设项目净空保护审查程序等问题。2014年民航局下发《关于进一步明确机场净空管理有关责任的通知》再次明确地方政府的职责、净空评估的条件和遮蔽原则的适用情况等。
针对净空管理，各地区管理局也提出了辖区的管理办法和改进措施。2013年9月1日正式施行的《华北地区民用机场净空障碍物管理办法》明确了净空审核机构及职责、审核原则和审核程序，制定了新增超高障碍物处置程序。2014年7月华东地区管理局发布《机场净空遮蔽原则应用指南》，为机场净空管理工作中有关遮蔽原则的使用提供了细化的指导和判定方法。2015年6月中南地区管理局发布《民用机场净空航行评估管理办法》，用以规范辖区机场净空航行评估工作，确保飞行运行安全，兼顾城市与民航和谐发展。
2、国际机场净空保护政策
国际民航组织早在1951年就对机场净空有着严格的规定，在《国际民用航空公约》附件十四《机场》中对机场净空保护的要求进行了详细的规定，即在机场障碍物限制面界限以外的地区，距机场中心15公里半径范围内，那些高出机场标高达150米及以上的物体应被认为是障碍物[3]。1983年第二版，国际民航组织《机场勤务手册》（DOC 9137）中第六部分障碍物的控制中，机场范围内或其附近的任何已有的或拟建物体是否成为障碍物，是由两套独立准则所规定的空域要求来评价的，其中一套是由若干严格规定的与跑道有关的障碍物限制面组成，其作用在附件十四《机场》里有详细叙述；另一套准则是由航行服务程序——飞机运行（PANS-OPS ,DOC8168）第二卷——《目视和仪表飞行程序设计》中规定的各种面组成，这种飞行程序设计面是供程序设计者用于制定仪表飞行程序和运行最低标准[4]。《机场勤务手册》还讨论了非仪表、非精密和精密进近跑道的障碍物限制，澳大利亚、英国和美国对障碍物测量方法，给出了限制机场周围物体高度的划分的模版和一些缔约国对障碍物遮蔽的习惯做法。FAA为了确保空域不被占尽，不断加强同各方的协作，以有效地管理天空资源。在净空保护的会议，由联邦、各州和地方当局、商业和私人空域使用者一起共商空域使用和保护的事宜。按照安全第一的原则，FAA确定所有发展都不能阻碍通航空域，也不能阻碍导航和通信设备的正常运行。
三、机场净空保护的措施与建议
从宏观上讲，机场净空的好坏关系到国家和人民的经济利益；从微观上讲，关系到每个乘客生命财产的安全。尽管我国民航管理部门出台了很多法规、规章等保护机场净空，也起到了较好的效果，我们也借鉴了许多国际经验，但机场净空这个困扰民航的“老大难”问题依然没有得到根本性的解决，我们仍有许多工作可以去做，以下是笔者对机场净空保护的措施与建议。
1、设立机场净空管理组织机构，促进各管理部门间协同管理。机场管理部门要同当地政府进行及时密切的联系，使机场净空管理工作取得当地政府的支持。机场管理部门要完善与当地政府有关单位的定期协调机制，共同制定和完善净空管理的程序，对于在建、拟建的影响净空保护的障碍物，应建立行之有效的机制，防止障碍物的形成。
图：机场净空管理组织结构
如上图，机场可协调地方政府及空管分局联合成立机场净空管理领导小组，组长由机场集团副总担任，净空领导小组不定期召开净空协调会，通报近期相关情况，并明确各机构的工作内容。机场规划建设部主要负责依据净空保护区图对拟建项目进行限高审核，是项目净空限高审核工作中机场对外联系单位，对口地方规划部门；机场场道管理部主要负责对机场净空保护区内、外进行巡视检查，发现问题，及时上报并根据会商结果进行处置，对口地方综合执法部门；机场航务管理部主要负责依据飞行程序保护区及起飞航径区限高要求对拟建项目进行限高审核，同时配合场道管理做好净空巡视检查工作；机场安全质量监察部负责监督监察机场各部门净空管理工作；港区规划与国土资源局主要负责协助机场开展拟建项目的事前净空限高审核工作；港区综合执法局主要负责协助机场进行超高障碍物的事后处理。
2、建立机场管理部门与地方政府规划部门间联合审核机制。机场管理部门应严格遵守机场净空管理的相关规定，推进净空保护区图的发布，并报请当地城建规划部门从城市总体规划上予以保护和控制，加强对机场净空的保护和管理。地方政府在编制城市建设规划时，要充分与机场规划发展相结合，合理布局安排城市功能区，确保机场净空保护与产业规划开发有序推进，防止城市发展与机场净空矛盾情况发生。双方应建立净空联合审核机制审核流程，对于机场障碍物限制面内的拟建项目，项目所在地地方规划部门在给其办理建设工程规划许可证时将就净空限高等问题征求机场意见，机场收到征求净空限高申请后，将严格按照现有的飞行程序、障碍物限制面和起飞航径区及噪声要求等因素进行限高计算，并将计算结果向当地监管局备案后回复至地方规划部门，地方规划部门获得机场回复后，再按照机场回复限高给拟建项目办理建设工程规划许可证，从而确保拟建项目满足机场净空限高要求。
3、加强机场管理机构巡查、沟通和宣传等机制。建立净空巡视检查机制，一是定期进行净空巡视检查。对无障碍物区及跑道两端等重点区域，每日巡视检查一次；对内水平面和锥形面区域，每周巡视检查一次；对于以机场基准点为圆心、半径55公里范围内的区域，每年巡视检查一次，发现疑似超高的物体，及时进行测量；二是定期进行塔台观测，在天气晴朗的日子，以塔台作为机场制高点，可以对机场周边环境进行观测，与外出巡视互为补充；三是发动飞行区内场务、驱鸟等班组，发现疑似超高物体，及时报告，拓宽信息收集途径。四是尝试利用新技术进行巡视，如无人机等。也应建立长效沟通机制，为便于净空事项的沟通协调，机场应明确了净空保护负责人和联系人，并协调相关地方政府确定了对应的净空保护联系人。在拟建项目事前净空联合审核阶段，机场净空保护联系人将与地方规划部门联系人对接，就相关事项进行沟通；若在日常净空巡视检查中发现超高障碍物，机场净空保护联系人将与地方综合执法部门具体联系人对接，协商制定处理措施。建立净空保护宣传机制，一是会同地方综合执法局、机场公安局等单位不定期尤其是在民俗传统节日、机场周边大型集会期间，在机场周边通过摆展板、发传单、拉横幅等方式进行机场净空保护宣传；二是借助微信、网络媒体、电视台等多种模式进行机场净空宣传；三是函告机场净空保护区内各地方政府，明确建设项目审批程序，同时加大无人机、孔明灯、气球、烟花爆竹等影响机场净空安全的管理力度。
4、引入第三方中立评估机构（类似于智库）进行科学评估与政策建议机制，在参与政策评估的过程中，“独立运作”的智库既不受政府的控制，也不因受来自利益集团的经费支持而违背客观事实和科学精神做出评估、提供咨询。开发基于机场净空科学评估软件平台，通过对已有障碍物或规划中的建筑物进行净空评估，了解机场运行安全和飞行程序运行情况，从而减轻了净空工作的负担，提高了净空审核的效率。在涉及多方利益与责任的净空保护中，第三方中立机构与评估软件的引入，能够更加有效的解决净空问题的划分，避免利益冲突。（作者：王必鹤）
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