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今天的内容部分节选自《城市规划视角下的中国城市财政问题》，信息量巨大，很有意思的一篇文章。

作者：中央财经大学财政税务学院 何杨；

北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心 李文婧

01

城市规划视角下的城市财政

高速城市化是我国改革开放之后的重要经济现象之一。1978年我国的城镇化率仅为17.9%，2021年末则超过了60%。

城市的快速发展与政府的有效管理密不可分，城市政府作为城市的管理者，主要负责配置公共服务设施、交通、绿地及水系、市政工程设施等公共物品。

为了最大限度地保障资源的有效利用和社会公平，城市政府多通过城市规划配置公共物品。

随着我国城市化的发展和财政体制的改革，我国已形成具有中国特色的城市财政管理模式。

改革开放后，为了逐步激发地方政府的积极性，我国从1980年实行“分灶吃饭”的财政管理体制，先后经历了“划分税种、核定收支、分级包干”以及“多种形式财政包干”等形式。

在此过程中，地方政府财政支出的自主权和增收节支的积极性均得以提高，但也导致中央财政收入占比的下降。

为了解决“分灶吃饭”带来的一系列问题，我国在1994年进行了分税制改革，尽管“两个比重”下降的问题得到改善，但加剧了地方政府的收支矛盾，税收收入逐渐向中央集中，而包括城市基础设施建设等在内的事权则不断下放至地方。

由此，土地财政开始成为地方政府为城市规划项目融资的重要途径之一。实际上，早在1980年代初期，征收城镇土地使用费并将其用于城市维护建设便已经提上了日程。

1987年9月9日，深圳以106万元的协议地价出让了一块土地，拉开了有偿出让国有土地使用权的大幕。

在当时财政运转极为紧张的大背景下，土地出让收入成为中央、地方争夺的焦点。

分税制改革之后，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外，由预算外转到非预算，从侧重“工业化”到侧重“城市化”，通过利用土地征用和转让所产生的巨大财政收益来实现地方经济扩张。

在2006年及之前，土地财政支出并未严格实行“收支两条线”管理，征地拆迁补偿等土地出让成本直接在收入中列支，因此未能反映在支出项目中，绝大部分土地财政被用于城市基础设施建设。

随后，土地投融资体制的创新极大地软化了基础设施供给能力面临的融资约束，利用土地出让收入作为抵押开展的土地金融，迅速成为比土地财政更加直接的地方政府城市规划建设的融资方式。

这种方式是指地方政府通过其设立的投融资平台公司向商业银行质押国有土地使用权，即可获得资金进行城市开发建设和土地收储。

但与此同时，在土地收储和抵押的过程中，同一地块多次质押等违规现象并不鲜见，使得土地金融风险迅速累积。

我国从2010年开始了地方政府隐形债务的统计和治理工作，并于2015年正式出台新《预算法》。其中规定，仅省级政府可以公开发行一般债券，并且需要按照配额进行发债限额的确定。

这意味着部分城市无法通过债务融资获得足够的资金，投融资平台公司仍需保持其为地方政府发展规划融资的功能。

截至2018年底，我国地方政府投融资平台的有息债务已高达33.06万亿元。

02

城市规划与城市财政之间存在的问题

“财权上收、事权层层下移”是我国现行政府间财政关系的重要特征，这也直接导致了城市规划与城市财政之间的不协调问题。

目前分税制体制下，多级财政分享税制中所有主体税种，甚至出现一个主体税种在中央、省、市、县、乡五级财政之间共同分享的情况。

在这种体制下，下级财政财力增长空间很小，市县一级基层财政只能享受按分成比例分配的经济增长所带来的财力增长部分。

对于城市政府，与土地和住房相关的一些税种，其税收收入的主体归城市政府。

支出方面，城市作为经济和人口的聚集地，实现其发展规划需要大量资金用于城市建设。

除了承担自身的公共服务支出责任之外，城市政府还要承担上级政府委托的各项支出责任。

从近几年市、县、乡三级政府收支合计占全国一般公共财政收支的比重看，省以下政府的平均收支缺口约为30个百分点。

尽管上级转移支付在数量上弥补了城市财政的收支缺口，但由于现行转移支付制度存在着诸如转移支付结构不合理、分配方式不够科学、无法反映基本公共服务成本差异、财政均等化功能欠缺等问题，使得转移支付难以有效满足城市政府的需求。

正因如此，城市政府在税收、收费、转移支付等收入渠道外，逐渐形成了对土地财政及相关债务的依赖，加剧了城市财政的不可持续性。

由于土地的价值取决于城市规模、用地性质和控制指标等由城市规划制定的相关控制要求，因此规划往往成为政府、开发商增加土地收益的工具，政府可以通过调整城市规划，以较低的成本快速产生巨大的土地收益。

03

某地轨道交通建设案例

该市（其实就是广东省顺德市）轨道交通系统规划计划在2020年前建成城际线与地铁等多条轨道线路。其中，轨道交通发展以区域一体化为目标，构建等级明晰、功能互补均衡一体化的轨道交通体系，实现城际轨道和有轨电车“三网合一”、都市圈内“30分钟和60分钟到达”，展现出对轨道交通建设的空前重视。

然而，以上规划对该地级市区政府的财政构成了较为严峻的考验。该区的轨道建设分为两类。

第一类由省政府统筹推进，包括1条建成线路、1条正在施工建设线路和1条计划第二年动工的线路。

该区主要解决征地拆迁问题，预计需要100亿元的财政支出。

第二类是城市轨道，由该区及其所属的地级市统筹，包括一条长约5km的已建成轨道以及8条9段纳入规划轨道，计划5年内建成总里程约为100km。

财政方面，该区2016年安排支出超过17亿元，2017年需安排超过6亿元，全部项目建设则需要该市出资800多亿元。

而实际上，800多亿元支出是被低估的，因为以上提及的9个项目中只有3条地铁线路的建设资金数据统计体现了还本付息额，另外几个项目的融资方案并未考虑其融资成本。

此外，每年的运营的成本补亏也并未统计，如果将这部分运营成本考虑进去，每年至少多出几亿元的财政资金支出。

如果算上融资成本的动态变化，财政支出的不确定性将会更大。

总的来说，以上能够预见的轨道建设财政支出，给只有400亿财政收入的该市造成了巨大的财政压力。其2011—2019年的财政收支数据表明，2012年、2015年、2017年和2018年均出现了不同规模的财政赤字。

由此可见，该市的财政状况不容乐观，未来轨道建设的资金需求可能会继续加大其财政压力。

04

城市化导致房子涨价了

政府对于城市建设项目的管理不仅包括建设阶段，还包括后期的维护与运营。

尽管通过对交通等运营类项目进行收费能够回收一定的成本，但是对于大规模的基础设施项目，前期的投入和后期的维护成本都是巨大的，仍需要政府的补贴。

城市基础设施的不断完善提升了城市房地产的价值。

以交通为例，由于其具有的正外部性，交通设施的规划与落地能够带动周围土地及地上物的增值。

目前我国地方政府在此过程中主要通过转让土地使用权以获取土地出让金的形式，对土地的现有价值和预期的增值进行回收，土地出让金从而成为城市基础设施建设的一项重要资金来源。

然而，由于政府转让的土地使用权期限长达几十年，因此对未来地上建筑物的增值空间进行准确估计的难度较大，这导致地方政府在土地开发的最初阶段所获取的土地出让金仅仅是后期房地产增值中很少的一部分。

尽管城市房地产的增值很大程度上得益于地方政府对公共服务的投入，但是由于缺乏完善的土地增值回收工具，我国地方政府普遍无法有效回收上述投入带来的土地增值部分。

05

钱不够花

根据中国统计年鉴，我国一般公共预算收入增速由2007年的32.4%下降至2019年的3.8%；

受口罩的影响，2020年我国一般公共预算收入较2019年减少了3.9%。

然而，地方政府的财政支出压力并未减小，我国的城镇化进程对于城市建设投资的资金需求依然旺盛。中小城市需要大量建设基础设施项目以完善公共服务的供给，城镇化程度较高的城市也需要对已有的基础设施项目进行维护、管理和升级。

06

钱如何才够花？一些ZC建议

四是构建城市土地增值回收机制。

通过制定相关的政策和法律法规，允许地方政府利用基于土地价值及产权的各类土地增值回收工具，对基础设施建设所带来的土地增值部分进行合理回收，以此作为地方政府维护基建设施和持续完善公共服务的资金来源之一。

（以上方法就是指房产shui）

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