府院之争：段祺瑞吊打黎元洪和国会，制胜法宝为何是“督军团”？|北洋政府|徐树铮|段启瑞

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1916年6月17日，当龙济光在广州宣布取消独立时，恰值护国军第二路李烈钧部奉命北伐，开赴江西前线，按协议假道广东，途经韶关，在韶关城下，龙济光依仗着北洋系和段祺瑞的后盾，撕毁协议，下令炮击北伐滇军。李烈钧下令还击，并经激战，攻取广东重镇韶关。为策应李烈钧，桂军陆荣廷部也趁机入粤，龙济光只好败退广州。

滇军的自卫反击狠狠地教训了气焰嚣张的龙济光。龙遂紧急向段告援，乞段派江西北军直系李纯部入援广东。

1、徐树铮的擅权

由于已经进入广东的滇、桂军客观上已经形成了反客为主的形势，并不利于北军南下援粤。更为关键的一点是，刚刚入主中央，立足未稳的段祺瑞并不想仅因广东一隅即开罪于当时势力较强的国民党和西南护国力量。于是在 7 月 6 日的任命令中，段宣布以龙济光任两广矿务督办，仍署理广东督军，同时调李烈钧入京“听候任用”，并授李烈钧“勋二位，陆军中将，并加上将衔”。

身为国务总理兼陆军总长的段祺瑞不愿广东就此沦为南军的势力范围，而李烈钧当然也不会落入段祺瑞明升暗降、调虎离山的圈套。

因此，北洋政府 7 月 6 日的这个任命没有把李烈钧调出广东，而段祺瑞在处理广东事件上所表现出来的明显袒护龙济光的倾向却加强了龙济光进一步与滇桂军决裂的信心。此后，随着段祺瑞武力围剿李烈钧的目标逐渐明确，北洋系在华北各省的军政长官们仰承段的意旨，纷纷发表通电，指斥李烈钧“违令横行”，为段祺瑞鸣鼓助威。

国务院内部的国民党籍阁员对段祺瑞的武力讨李进行了坚决的反对。在 7 月 29 日的国务院会议上，由于国民党籍阁员的一致反对，段祺瑞剿李主张遭到否决，而代之以发表通电，进行调解。

但此次会后，徐树铮却公然推翻国务院会议决议；私自拟定了催促粤、闽、湘、赣四省军队，从速会剿驻粤滇军李烈钧部的命令，该命令在遭总统黎元洪拒绝盖印后，徐竟将命令径自发出。

依照法律，国务院秘书长的职权仅是列席国务会议，将国务院会议的议决事项报总统府审阅。但徐树铮竟公然违背国务会议决议，擅自发布国务院电令，部署各省军事，显然已构成了严重的擅权行为。

因此，徐树铮命令一下，立即在国务院的国民党籍阁员中引起了轩然大波。由进步党转向国民党籍的阁员、内务总长孙洪伊当面斥责徐违法越权，与徐发生尖锐对抗，“双方言词激烈，声达户外”。以孙、徐交锋为内容的新一轮府院之争再度爆发。

2、段祺瑞与国会斗争的白热化

8 月下旬，关于对福建省省长胡瑞霖的查办案使这场府院政争进一步升级。

胡因新加盟皖系，被段祺瑞由湖南省财政厅厅长擢升为福建省长。但胡瑞霖刚被提升，就遭到了国会的参劾，国会同时揭露其在湖南财政厅任内的种种循私贪贿劣迹。

由于胡瑞霖的省长任命案关系着皖系在福建势力扩张的问题。因此，段祺瑞便决定对胡进行庇护。在其示意下，徐树铮未经国务会议讨论，便以国务院的名义咨复国会，对胡的种种劣迹进行掩饰和庇护。

按法律程序规定，各省民政长官的处分应属内务部职权范围。

徐树铮以国务院秘书长身份咨文国会，直接处理地方行政官员，显然又是一次严重的擅权行为，并给国民党人留下了攻击的口实。

果然，徐树铮向国会咨文一下，孙洪伊便直接向段祺瑞提出质问：

“凡与各省民政长官有关问题，内务总长是否有权过问？院秘书长是否应擅自处理？…”

此后，孙洪伊即以此为由，正式向国会提出咨文，并以辞职对段祺瑞进行要挟。

徐树铮肆无忌惮的违法行为，在国会及内阁的国民党籍阁员中引起了强烈的抗议，并使段祺瑞处于十分狼狈的地位。追于各方的压力，段祺瑞不得不于 8 月下旬亲自出面，作慰留孙洪伊的表示，并再一次对徐树铮的擅权行为进行了文字上的“约束”。

但事实上，随着西南军院解散后各地革命党人和反袁势力的解体，皖系在北洋政府和中央的秩序已逐步趋于稳定，这时期的段祺瑞已渐渐地失去了与国民党人及黎元洪虚与应付的耐心，他正在寻找着向其政治对手发难的新机会。

9 月上旬，内务部总长孙洪伊凭借着直系首领冯国璋作后台，着手整顿部务，裁汰了一些内务部官员，团结内部，一致对外。这引起了相当一些人的不满，徐树铮见此良机，遂鼓动这些人上诉平政院，控告孙洪伊排斥异党，随意裁员。平政院遂受理此案，议决撤销内务部原命令，仍准被裁撤人员返原部供职。徐树铮在段祺瑞的指使下，遂将平政院的这个裁决令拟定，并呈报大总统盖印。

平政院的这个裁决遭到了孙洪伊的坚决反对，孙严正指出：

平政院编制令与行政诉讼法，系根据袁氏之“新约法”和总统制而定，非由正当之法定机关产生，该院是否依法设立，尚属疑问，更无受理诉讼之余地。于是坚决拒绝副署平政院的裁决令，并将此案移交给国民党人占绝对优势的国会进行审议裁定。

希望凭借国会来销挫徐树铮的嚣张气焰。

在这一轮的政治较量中，黎元洪公开地站在孙洪伊的背后，暗中与冯国璋联手，并逐渐地走上了与段祺瑞公开较量的前台。

当徐树铮将拟定的平政院议决案送交总统府时，黎元洪不但坚决拒绝盖印，并亲自核准了孙洪伊“准咨国会解决”的呈文。由于当时的国会中已经形成的强大的反段势力，黎元洪的这个裁决对于段祺瑞显然是十分不利的。

果然，孙洪伊的“平政院干涉内务部撤员案”一提出，国会中支持孙、黎的力量立即群情激愤，对段、徐皖系势力开始了猛烈的抨击。

针对段祺瑞 10 月 18 日提出的“孙洪伊免职令”，众议员王玉树、参议员龚焕辰等依据《临时约法》精神，于 10 月 24 日向段内阁提出严厉责问：

依据约法，国务总理无权直接呈请罢免国务员，国务员免职的唯一法律途径是国会弹劾。因此，倘开国务总理罢斥国务员之先例，则从此“总理专横恣肆，以意进退，为所欲为，不但责任内阁的合议精神将荡然无存，且国家立宪前途亦不堪设想”。

为了进一步对抗段祺瑞提出的孙洪伊免职令，8 月初，国会中原由国民党分化而来的韬园派议员吕复、诸辅成多人联名发动了对国务院秘书长徐树铮的弹劾，其中列举了徐“蒙蔽总理”、“侮辱元首”、“伪造文书”、“擅发院令”等七大罪状，该弹劾案的联署者多达 60 余人，在国会中造成了相当的声势。

为了与国会中的反对势力相对抗，段祺瑞也发动了国会中的拥段的研究系，攻击孙洪伊不肯辞职、贪权恋栈。

从此，国会内部就拥黎、孙和拥段、徐，形成了截然分明的两大阵营。北洋政府内一时暗潮涌动，舆论嚣然，出现了国会恢复以来的第一次大分化。

为了达到教训黎元洪，并将孙洪伊逐出国务院的目的，段祺瑞甚至不惜亲自出马，以辞职相要挟，向黎元洪扬言：

“总统既不肯免孙伯兰（孙洪伊字伯兰）的职，就请免我的职吧！”

而与此同时，得到了国会中多数势力和冯国璋直系暗中支持的孙洪伊同样也表现出了一付绝不妥协的姿势，他公开声明：“政治家要硬干，无论若何牺牲，决不辞职。”

在这场新的府院、派系政争中，总统府方面也逐渐聚集了以国务院内务部总长孙洪伊、府秘书长丁世解等为核心的反段中坚力量，决心彻底推翻段祺瑞的新内阁。

于是，孙洪伊遂联合各方，包括黎及左右，作出倒阁攻势，以实现“以孙代段”的目的。

就这样，黎、段双方各以将自己的对手彻底地清除出北洋政府的政治舞台为最终目标。新政府成立以来的府院之争自此进入了一个短兵相接的白热化时期。而自 9 月份开始，随着“督军团”的介入，总统府方面在这场政治较量中所处的劣势就越来越明显了。

3、北洋“督军团”的成立

人们称北洋政府段祺瑞内阁时代的“自杀政策”有二：一为督军团；一为公民团。于是督军团加公民团便成了段祺瑞内阁时期北洋政府的一大特色了。

“督军团”是袁世凯死后北洋系为了称雄自保而结成的一个组织，其始作俑者便是段祺瑞本人。

原来，护国反袁运动后期，帝制已走向末路，坐镇南京的冯国璋为了利用袁世凯与护国军两方面的对抗，独树一帜，谋求北洋新盟主地位，遂一面与袁世凯虚与委蛇，敷衍搪塞；一面暗通西南，企图借护国军的势力，迫袁下台，以便取而代之。

因此，自 1916 年 5 月中旬始，北洋直系冯国璋俨然以北洋盟主身份，召集了北祥辖下十七省区代表 20 余人在南京集会，讨论袁世凯的去留问题，名为调停南北争端，实则借机迫袁下台而自代"。

冯国璋在南京会议时期所表现出来的图谋北洋新盟主的野心，引起了北洋皖系段祺瑞的高度警惕。5 月下旬，在段的示意下，皖系主力倪嗣冲以及被称为“辫帅”的张勋便联合起来，声言将反对南京会议达成的任何停战议和的决议，号召继续对西南用兵。

当时已处于绝望之中的袁世凯果然喜出望外，并把张、倪二人当作了最后的救命稻草，遂速调张勋到北京“商讨进攻西南计划”，并命倪嗣冲到汉口组织征湘司令部，部署征讨西南事宜。

事实上，无论是张勋，还是倪嗣冲，都并没有继续为袁世凯尽忠效命的意图，他们在南京会议上的主战叫嚣只不过是段祺瑞反直策略的一部分。南京会议被冲散后，冯国璋图谋北洋盟主的计划已成泡影，而段祺瑞的目的算是达到了。

此后，张、倪二人将参预直系冯国璋南京会议的黑、吉、奉、直、晋、皖、豫七省督军代表请到张勋的老巢徐州，以对抗南方护国军势力，并以反对国民党为号召，结成了一个以皖系实力派军人为核心的新的北洋地方军事同盟——“七省同盟”——“督军团”的雏形。

9 月份，随着新国会成立后段祺瑞与国会暨总统府方面矛盾的渐趋激化，段祺瑞遂派徐树铮等暗中与倪嗣冲、张勋的代表万绳栻等人秘密磋商，以奉张勋为北洋盟主作条件，唆使张、倪再度召集北洋地方实力派联盟集会，并成立北洋“省区联合会”，以便统一对付国会中的国民党势力及以此为后盾的大总统黎元洪。

于是，在段祺瑞的策划下，张、倪二人再度召集北洋各省区代表，在徐州集会，与会人物为山东、奉天、吉林、黑龙江、河南、直隶、浙江、江苏、湖北、江西、绥远、察哈尔、热河十三省区的督军及其代表。大会由张勋、倪嗣冲领衔，宣布成立“省区联合会”，并公布议定了《省区联合会章程》十二条，北洋“督军团”至此正式宣告成立。

4、“督军团”主导下的府院之争

从形式上看，督军团的成立是袁世凯死后北洋势力的再一次大结盟。但事实上，袁世凯之后北洋集团的大分化在这一时期已经日益表面化，而参加了这个督军团的各方代表也是各怀鬼胎、派中有系、系中有派，处于不断分化与重新组合之中的。

就当时的情形来看，段祺瑞策划组织这个北洋同盟的目的，从根本上说是为了对付刚刚恢复的旧国会和不肯俯首就范的黎元洪；而一心做着复辟梦的张勋，积极组织这次督军团则是为了联络“同志”，寻机扶持清室东山再起；而南京会议流产之后已日趋孤立的冯国璋此时也加入了这个同盟，则是为了寻找新的支持力量以谋取总统的地位。

参加督军团的北洋各派系势力的同床异梦，反映了北洋集团在袁世凯死后，因失去了统一的中央权威而开始四分五裂。但是，无论就北洋系内部哪一派系而言，反对自护国运动以来重新兴起的国民党和其他的反北洋势力却无疑地关系着他们的共同利益。

于是督军团一成立，便把这些势力最为集中的一国会当作了首当其冲的攻击对象，并积极介入了段祺瑞与黎元洪的府院政争。

“省区联合会”政纲宣布，其成立的宗旨是：“团结团体，拱卫中央，庶免为少数人所牵，率致贻大局之虞。”

这里所谓的“中央”显然是指北洋政府中的段祺瑞皖系集团。至于少数之人，如“各怀党见，违反真正民意，不顾国家，至不得已时，亦当为正当之干涉”。

而宪法如有“必不可行之处”“致贻大局之虞”，“当共抒正论”，予以抛弃。

“督军团”政治是北洋政府时期武人干政的典型之作，它的成立掀起了自新内阁组建以来北洋系军人干政的狂潮。在此前后，由于段祺瑞的支持和怂恿，张勋、倪嗣冲等人俨然以北祥系领袖自居，纠援集党，气焰高涨，公开地开始了对国会中的国民党势力及其支持下的大总统黎元洪的攻击。

9 月中旬，督军团尚未正式成形，便由张勋牵头邀结北洋军人倪嗣冲、姜桂题、张作霖、王占元、赵倜等 15 人，联衔通电，向国会中的国民党籍议员张耀曾发起猛攻，要求对张即日予以罢免，并予以法庭公审。

与此同时，张勋致电黎元洪及各省督军，要求将全体国会议员名单送交有关机关审查，并在国会开会前，将议员中参与“二次革命”的反袁党人和帝制分子一同罢免。

9 月下旬，国民党人唐绍仪受命入京就外交总长职。唐甫至天津，督军团便闻风而动，张勋率北洋军人联名通电，反对唐绍仪入京。而麇集在天津的帝制余党也假借“直隶绅民”名义，散发传单，对唐百般诋毁攻击。果然，唐绍仪尚未就任，就在北洋督军团的一片嘘声中被迫向黎元洪递交了辞职书。

督军团介入政治和北洋军人严重的干政行为，使黎元洪在这场正在进行的府院之争中立即处于了相当的不利地位。

在 9 月 29 日的一封通电中，黎元洪依仗着国会的后盾，仍公开地表示了对于督军团军人干政的不满，并对当时督军团的跋扈专横进行了严厉的斥责：

…惟有少数之人，每囿一偏之见，或阻众集议，凌轶范围；或隐庇逋亡，托名自固。甚且排斥官吏，树植党援，假爱国为名，实召亡之渐。盱衡时局，良切隐忧，须知国势颊危，有如累卵，兼程并赴，犹虑后时，再有足够增设炙整之形，立召分崩之祸。国且不国，私利何存，倘能识厥从违，倘望翻然自省。若仍不顾大局，一意孤行，国法具存，公论胥在，本大总统为捍卫国家计，亦不能不筹所以善其后！

然而言者谆谆，听者藐藐。对于这一群荷枪实弹，且有段祺瑞皖系撑腰打气的赳赳武夫们来说，黎元洪的这种官样文章的通电无异于一张废纸。

在两日后段祺瑞发出的一封装腔作势的抑止军人干政的通电中，张勋等军人的严重违法干政行为却被解释成了一群“忧时忧国”的热血军人因激愤于时事的过头话：