裁判要旨
在征收补偿中，胎儿属于应安置人口，其权益受法律保护。只要证据证明签约时胎儿已客观存在且符合计生政策，即应享受安置待遇。行政机关不得以程序瑕疵剥夺未成年人权益，法院应适用“最有利于未成年人”原则，对政策作有利于未成年人的解释。
案例详情
宁夏回族自治区银川市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）宁01行终339号
上诉人（原审原告）李某1，住宁夏回族自治区银川市金凤区。
法定代理人李某2，住宁夏回族自治区银川市金凤区，系上诉人李某1父亲。
上诉人（原审被告）银川市金凤区良田镇人民政府，住所地宁夏回族自治区银川市金凤区良田镇。
委托代理人闫美玲，宁夏新中元律师事务所律师。
委托代理人张宇昂，宁夏新中元律师事务所实习律师。
上诉人李某1因与上诉人银川市金凤区良田镇人民政府（以下简称良田镇政府）不履行征收补偿法定职责一案，不服银川铁路运输法院（2024）宁8601行初278号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2014年2月28日，银川市金凤区人民政府办公室作出金政办发〔2014〕x号《关于印发 <金凤区良田镇“生态美丽回乡”建设工程征地拆迁补偿安置政策> 的通知》，对良田镇“生态美丽回乡”建设工程征地拆迁补偿安置政策予以发布。该通知第二条“安置补助政策”中第一款第五项载明:“在被拆迁范围村队内尚在孕期未出生的人口，符合计划生育且能提供孕育证明的，予以安置。”第二款第一项载明：“在征地拆迁公告发布之日前，具有被拆迁范围村队内户籍且有合法固定住房的被拆迁户[含政策二安置补助政策（一）条款中3、4、5、6、7项的安置人员、户]，按照家庭人口每人40平方米予以安置，并享受以下优惠政策。”第三款载明：“安置房由金凤区统一规划建设，配套基础设施和公共设施。对政策二安置补助政策（一）条款中3、4、5、6、7项的安置人员、户，每人按40平方米给予补助，每平米补助500元，对不符合安置政策的被拆迁户，只对其房屋及地上附着物给予货币补偿……”
2017年5月26日，原告父亲李某2与被告签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》，该协议约定：“根据金政办发〔2014〕x号文件及6号拆迁补偿安置政策，被告征收李某2位于金凤区某镇某村某队房屋、土地及地面附着物，经双方协商，原告拆迁补偿款总额为390400元，包括土地补偿款17000元（宅基地1亩，每亩17000元），地面附着物补偿款333000元，其他补助款40400元（户籍人口2人，每人40平方米，每平方米补助500元，计40000元；搬家费每人200元，2人400元）。”
2017年10月10日，被告履行了案涉征收补偿协议，对李某2进行了补偿安置。2018年2月x日，原告李某1出生，其出生医学证明载明出生孕周为38周。2018年2月x日，原告在良田镇派出所登记入户。后原告父亲李某2要求被告对原告予以安置。2024年5月17日，被告出具《关于李某1诉讼问题处理意见》，该意见认为李某2与良田镇人民政府签订《良田镇“生态美丽回乡”项目征收补偿协议》时，李某2及其家人未提供原告母亲的怀孕诊断证明书、B超检查单等孕育证明，不能证明原告母亲的准确怀孕时间，无法证实补偿协议签订时原告母亲已经怀孕，因此原告不符合金政办发〔2014〕x号文件中第二条第一款第五项“在被拆迁范围村队内尚在孕期未出生的人口，符合计划生育政策且能够提供孕育证明”的规定，并认定原告无法享受房屋安置及安置补助费等补偿政策。原告不服，提起本案诉讼。请求依法判令：1.撤销被告于2024年5月17日作出的《关于李某1诉讼问题处理意见》；2.被告向原告补偿房屋安置补助费20000元，赔偿安置房屋40平方米的损失117680元[40平方米×（3892-950）元/平方米=117680元]，共计137680元；3.本案诉讼费由被告承担。
一审法院认为，本案的争议焦点是原告是否属于被安置人员，能否享受金政办发〔2014〕x号文件关于孕育期未出生人口的安置政策。银川市金凤区人民政府金政办发〔2014〕x号《关于印发 <金凤区良田镇“生态美丽回乡”建设工程征地拆迁补偿安置政策> 的通知》明确规定：“在被拆迁范围村队内尚在孕期未出生的人口，符合计划生育且能提供孕育证明的，予以安置”。
本案中，案涉补偿协议签订时间为2024年5月17日，原告提交的其母亲住院病案、户口本、出生医学证明，可以证实原告系李某2与其妻子的第一个孩子，符合计划生育政策；原告出生于2018年2月x日，出生时孕周为38周，根据该日期往前推算，原告母亲怀孕日期应在2017年4月x日左右，即原告父亲在签订案涉补偿协议之前，原告母亲已怀孕。根据上述政策，原告属于被安置人员，应当享受安置政策。关于被告提出的签订案涉补偿协议时原告父亲李某2及其家人未提供原告母亲的怀孕诊断证明书、B超检查单等孕育证明，故原告不符合安置政策，不应予以安置的意见，法院认为，金政办发〔2014〕x号文件已明确规定了关于孕期未出生人口的补助政策，该政策实际上是对征收过程中胎儿依法享有补偿安置权利的规定，是在行政征收领域贯彻落实《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）关于胎儿民事权利精神的体现。虽然现有证据无法证实原告在签订征收补偿协议时向被告提交了B超检查单等孕育证明，但原告合法出生是事实，且根据原告提交的现有证据，可以证明其在签订补偿协议时即属于孕育期未出生的人口，为更好体现对胎儿权利的保护，不应以原告父亲李某2在签订补偿协议时未提交怀孕证明为由而对原告不予安置。对被告提出的上述意见，法院不予采纳。综上，被告作出的《关于李某1诉讼问题处理意见》没有事实依据，依法应予撤销。同时，被告应按照金政办发〔2014〕x号文件的内容，对原告安置40平方米房屋，并给予每平米补助500元，补助费共计20000元。原告要求被告赔偿安置面积40平方米的损失117680元的诉讼请求，因不符合补偿安置政策，法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十二条之规定，判决：一、撤销被告良田镇政府于2024年5月17日作出的《关于李某1诉讼问题处理意见》；二、被告良田镇政府于本判决生效之日起三十日内为原告安置房屋面积40平方米，并支付房屋安置面积补助费20000元。案件受理费50元，由被告良田镇政府负担。
宣判后，李某1不服，向本院提起上诉称，一、案涉征收补偿协议遗漏李某1应当获得安置房屋面积40平方米及安置补助费20000元。李某1出生后其父亲李某2就一直与良田镇政府沟通补偿事项，良田镇政府寻找各种理由不予补偿安置。李某2在2022年诉讼时才获知金政办发〔2014〕x号文件。本次诉讼为第三次行政诉讼，良田镇政府前两次作出的答复均被人民法院判决撤销，良田镇政府故意拖延对李某1履行补偿职责。现在良田镇范围内拆迁安置工作已结束，当前可能存在没有40平米房屋予以安置的情形。一审判决可能将导致无法执行，李某1合法权益无法得到保障。二、良田镇政府如按照相关安置政策严格执行，并不会遗漏对李某1的补偿安置事项。银川市金凤区闲置商业房（住宅）公开拍卖文件是证明李某1实际损失的最好证明，按照当时结算价格，超出应享受的安置面积外的结算价格是市场价6400元/平方米左右，故李某1的实际损失为[40×（6400-950）]=218000元。良田镇政府将拍卖文件中与李某1地理位置一致的房屋的评估价值作为实际损失的参考，具有事实依据，应予支持。综上，一审判决仅采信李某1提交的部分证据，导致部分事实认定不清，结果有违公平公正，应予撤销。请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2024）宁8601行初278号行政判决第二项，改判支持李某1一审全部诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用均由良田镇政府承担。
上诉人良田镇政府辩称，良田镇政府对李某1主张撤销一审判决的请求予以认可，但对于李某1主张良田镇政府支付实际损失的意见，因违反相关安置政策规定，其上诉请求不能成立。请求二审法院依法驳回李某1的上诉请求。
上诉人良田镇政府上诉称，一、一审判决认定事实不清。结合金政办发〔2014〕x号文件可知，当事人取得案涉项目补偿安置资格的前提应当同时满足三个条件：孕期未出生、符合计划生育政策且提供孕育证明。良田镇政府与李某2签订补偿协议时，李某2并未提供其配偶的孕育证明，因李某1父母并未依据政策行使权利，良田镇政府未对李某1补偿安置，符合安置政策的相关规定。二、案涉补偿协议已履行完毕。协议明确记载户籍人口为2人（李某2和禹某某），且未约定签订补充协议，双方关于补偿安置事宜应无任何遗留纠纷。双方签订案涉补偿协议时均为真实意思表示，李某1父母未按照政策积极行使权利的不利后果，应当由其自行承担。综上，一审判决认定事实不清，应予撤销。请求二审法院：1.撤销银川铁路运输法院（2024）宁8601行初278号行政判决，将本案发回重审或依法改判驳回李某1一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由李某1承担。
上诉人李某1辩称，良田镇政府作为人民政府，理应在签订协议时告知李某1父母相关政策规定。良田镇政府自始就知道李某1母亲孕育的事，现又以李某1父母签订补偿协议时未提供孕育证明为由不予安置，完全是逃避自己的法定职责。结合李某1提供的证据，足以证实签订协议时其母亲已经怀孕，良田镇政府应出示证据证明签订协议时李某1父母未提供孕育证明。良田镇政府是否需要登记调查相关事实，不是李某1能够左右的，补偿协议记载户籍人口为2人的原因是李某1还在孕育中且未出生。良田镇政府表示补偿协议未约定补充协议，协议内容和格式均是由良田镇政府统一制作完成，李某1并不能主导相关事宜。综上，良田镇政府的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求。
本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。
本院经审理查明，2022年6月9日，李某1父亲李某2向良田镇政府提交《履行法定职责申请书》，要求良田镇政府向李某1补偿安置房屋40平方米并支付安置补助费20000元。良田镇政府限期内未答复，也未作出处理。2022年9月1日，李某1向银川铁路运输法院提起行政诉讼，该院于2022年12月21日作出（2022）宁8601行初487号行政判决，判决:责令良田镇政府对李某1的履职申请作出处理。良田镇政府不服向本院提起上诉，本院于2023年3月13日作出（2023）宁01行终26号行政判决，判决:驳回上诉，维持原判。2023年11月14日，良田镇政府作出《关于李某1诉讼问题处理意见》，载明:“李某1，根据良田镇某村第二批安置房分配方案第二条第三款，新生儿及新婚迁入人口，享受的分房政策，某村截止时间为2017年5月7日，因此对你不进行房屋安置及发放安置补助费。”李某1不服向银川铁路运输法院提起行政诉讼，该院于2024年3月20日作出（2023）宁8601行初723号行政判决，判决撤销该处理意见，并要求良田镇政府对李某1提出的补偿安置请求重新作出处理。双方均未上诉。
二审查明的其他事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。
本院认为，在案证据无法证实李某1父亲李某2在与良田镇政府签订案涉征收补偿协议时提交了孕育证明资料，且协议仅载明户籍人口为2人。故本案的争议焦点为：一是李某1作为新生儿，其是否属于案涉征收项目中应当补偿安置的人口；二是当具备前述条件时，良田镇政府应当如何履行补偿安置职责。
一、关于李某1是否属于案涉征收项目中应当补偿安置的人口的问题。本院审查如下：
（一）征收部门是否具有选择补偿安置人口的职权。行政征收就是行政机关因为公共利益需要而依法对被征收人享有的财产权益予以限制或剥夺，且被征收人不得不容忍的行政行为。但是，法律明确保护个人合法的私有财产不受侵犯，为公共利益作出特别牺牲的被征收人遭受的不当损失，理应获得公共财政的弥补。由此可知，征收和补偿相互依存而不可割裂，既没有“无补偿的征收”，也没有“先征收后补偿”，二者必须“一揽子解决”。《民法典》第二百四十三条、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十八条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条等规定均明确要求征收部门对被征收人予以公平、合理、全面、及时补偿。换言之，征收部门实施征收程序必须同时履行补偿职责，一旦启动征收工作，补偿既不能迟延，也不能降低，更不能缺位。现行法律法规仅授权征收部门履行补偿职责，职责所在，义务所在，
其行使审查登记、勘验评估、调查认定、协商签约等职权，均是围绕补偿职责开展的服务，征收部门并不具有排除、限制、剥夺被征收人获得补偿安置的权利。故公民、法人或者其他组织享有的财产权益只要受到征收行为侵害或者其属于补偿安置人口，其当然具有向征收部门主张补偿或赔偿的请求权。鉴于此，良田镇政府作为“生态美丽回乡”项目具体工作的征收实施部门，其按照上级政府的要求征收案涉项目范围内的集体土地，应当结合金政办发〔2014〕x号文件的规定履行补偿安置职责，对凡属于征收范围内的安置户，良田镇政府均应当对安置户内家庭成员分别予以补偿安置。
（二）李某1是否属于安置户内的家庭成员。征拆项目中的安置户家庭成员，实质就是集体经济组织成员。土地作为农民最重要的生产生活资料，是其赖以生存发展的基本保障，可谓“农民的根和魂”。行政机关因公共利益需要而征收农民使用的集体土地，应当保障被征地农民“原有生活水平不降低、长远生计有保障”。根据《民法典》第二百六十一条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条的规定，集体土地及其收益应由集体经济组织成员共享，因集体土地而产生的土地补偿费及安置补助费，也应由集体经济组织成员享有。据此可知，现实中各种“补不补”的争议，关键在于解决“是不是”的问题，核心就是解决集体经济组织成员的资格问题。案涉征收项目实施时，当时的法律法规对集体经济组织成员资格并没有明确的界定标准。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》第十条规定：“依据有关法律法规，按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。”可见确定集体经济组织成员资格需要结合各种因素综合评判。事实上，各地经济发展程度、文化习惯、生活习俗以及基层组织建设情况均存在不同差异，各地区对于如何确定集体经济组织成员的标准并不完全一致。通常而言，集体经济组织成员的取得方式包括原始取得和新增取得两种：对于原始取得，基本都是以户籍为原则，再结合是否享有土地承包经营权，是否以农村土地为主要生活来源，以及是否与村集体经济组织建立稳定有序的社会关系，上述条件达到认定标准即可。对于新增取得，亦即因为生育、婚姻、收养、迁移等原因引起的新增成员。其中，生育形成的新增人员最具有身份识别特征，以血缘为纽带形成的新增成员，更容易巩固原有成员的利益以及获得成员的普遍认可。各地实际上也是一致认可新生儿从出生就自始取得集体经济组织成员身份。本案中，李某1父母均属于集体经济组织成员，李某1作为婚生女，其从出生时起就自然获得集体经济组织成员资格，李某1当然属于安置户内的家庭成员。
（三）李某1是否属于应当补偿安置的人口。李某2与良田镇政府签订案涉补偿协议时，李某1与其他安置人员的区别仅限于其未出生以及未登记。虽然《民法典》第十六条对涉及胎儿利益的特殊保护作出了规定。但新生儿是否纳入征收补偿安置人员，事关村规民约、伦理道德和社会习俗等，争论不断，莫衷一是。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”该规定为解决相关争议给出了一个标准，由此产生的争议却并未停歇。当前，各地征收部门不断扩大对妇女儿童等特殊群体的补偿安置利益，体现了实质公正原则，彰显了行政机关对特殊群体的人文关怀。正如案涉金政办发〔2014〕x号文件也规定：“在被拆迁范围村队内尚在孕期未出生的人口，符合计划生育且能提供孕育证明的，予以安置。”实质上将安置人口的时间节点至少延后至作出补偿决定或者签订补偿协议时，进一步凸显征收部门保护胎儿及未成年人权益的精神。本案中，结合住院病历材料、户口本、出生医学证明等在案证据，足以认定李某1属于安置户内的家庭成员，且协议签订前李某1在孕期尚未出生。双方对前述事实争议不大。本案最大的争点就是：李某1父母在签订协议时并未按照补偿政策申报登记，该遗漏事项是否成为李某1享受补偿安置待遇的阻却因素。
《民法典》对未成年人特殊保护作出了明确、具体、详实的规定。《中华人民共和国未成年人保护法（2020年修订）》第四条规定：“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则。处理涉及未成年人事项，应当符合下列要求：（一）给予未成年人特殊、优先保护；（二）尊重未成年人人格尊严；（三）保护未成年人隐私权和个人信息；（四）适应未成年人身心健康发展的规律和特点；（五）听取未成年人的意见；（六）保护与教育相结合。”据此，对于新生儿是否具备补偿安置资格的问题，应当坚持“最有利于未成年人”的原则。具体包括：第一、优先保护涉及未成年人生存发展相关的基础性、关键性的利益，确保未成年人身体和身心获得健康成长。第二、依法保护未成年人程序性利益，尊重未成年人的参与权、异议权、表达权、知情权、救济权，构建适合未成年人年龄和身心特征的特殊程序。第三、当未成年人保护的利益不可避免与其他利益发生冲突时，优先保护未成年人的利益，且相关法律、政策、制度、方案存在多种解释时，适用有利于未成年人的解释。简言之，“最有利于未成年人”原则就是确保对未成年人的利益予以优先、特殊、最大化的保护。当然，这种保护并不是非此即彼、独一无二的，而是在平衡各方利益或者符合规范秩序的前提下进行的特别保护。本案中，良田镇政府将李某1纳入补偿安置人员无疑更有利于其健康成长。李某1客观上确实属于协议签订前已在孕期且尚未出生的人口，实质上已具备补偿安置条件，良田镇政府将其作为安置人口，并不会扰乱稳定的征收补偿秩序及侵害公共利益。况且，对案涉金政办发〔2014〕x号文件中关于新生儿补偿安置政策作有利于李某1的解释，契合《民法典》《中华人民共和国未成年人保护法》《土地管理法》等法律的立法精神。此外，未成年人父母超越未成年子女利益范围行使的代理行为，其效力并不及于未成年人子女，且父母的法定代理行为存在损害未成年子女权益的，未成年人权益保护部门或者专门组织也有权予以干预或者介入。故而，李某1父母遗漏申请登记的行为，并不能成为李某1丧失补偿安置利益的事由。李某1符合案涉金政办发〔2014〕x号文件中关于安置户内家庭成员的相关要求，无论良田镇政府作为征收实施部门还是未成年人保护部门，其均应当对李某1履行补偿安置职责。
二、关于良田镇政府应当如何履行补偿安置职责的问题。案涉金政办发〔2014〕x号文件规定：按照家庭人口每人40平方米予以安置，并按照安置人员、户，每人按40平方米给予补助，每平米补助500元。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条以及《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第九十一条的规定，当履职条件具备且无需考量行政机关首次判断权时，履行法定职责之诉具有“彻底裁判”的要求。故一审法院确定良田镇政府向李某1安置房屋面积40平方米并支付房屋安置面积补助费20000元，具有法律及事实依据，并有利于实质化解案涉争议，本院予以支持。关于李某2主张良田镇政府应按照市场价格支付其实际损失的意见。因为一审法院已判决良田镇政府按照案涉金政办发〔2014〕x号文件履行补偿安置职责。李某1父母在签订协议时并未提供孕育证明，良田镇政府无法对李某1母亲孕育的事实予以预判。法律不强人所难，良田镇政府无需对履行补偿安置职责之外的义务承担额外负担，李某2该主张也与案涉补偿政策并不相符，且经本院询问，良田镇政府并未表示缺乏安置房源，故李某2该项意见，因缺乏事实依据，本院不予支持。
最后需要进一步说明的是，各级行政机关依法行政的最终目的乃是全面建设法治政府。常言道，“奉法则强，则国强；奉法则弱，则国弱。”行政机要引领公众尊法、守法，不仅需要率先模范忠实执行法律规定，更重要的是让公众从执法程序中感受公正、良善、秩序和温情，从内心形成“奉法”的自觉和主动，达到政通人和的社会治理状态。具体到个案中，行政机关不仅要符合形式正义，更要注重实质正义。千变万化的社会生活远比成文法规范的内容更为丰富和复杂，有限的法律规定无法就纷繁复杂的社会问题作出全面、恰当、准确的安排。因此，为了确保执法内容和执法目的相统一，行政机关不能机械、片面、孤立地执行法律规则，或者僵化、固守、教条地遵循程序规定，从而忽视行政执法的正当性，甚至背离公众的朴素正义，由此引发公众的质疑。行政机关应当全面理解法律原则、法律精神以及法律规则蕴含的法益价值和内在逻辑，采用审慎、灵活、智慧的执法方式和手段，让执法过程和结果合乎目的性，以便赢得公众的支持和信任。本案中，结合案涉金政办发〔2014〕x号文件可知，补偿政策旨在扩大保护特殊群体的补偿安置权益，而非设定门槛减损或限制权益，良田镇政府应当全面理解征收补偿领域法律法规及相关规范性文件的精神实质和目的价值，依法保护特殊群体的补偿安置权益。固然，征收补偿工作艰巨复杂，牵一发而动全身，稳定的征收补偿秩序是完成征收补偿工作的基础。然而，李某1在客观条件上符合补偿安置条件，良田镇政府若仅仅以欠缺程序性要件为由而阻却李某1享受补偿安置权益，看似严格遵循了补偿安置政策，实则违背了现行法律法规的精神和价值，偏离执法的实质正义，挑战公众的普遍认知，终究不符执法的正当性和合法性。何况，人民法院在前案中已判决良田镇政府就李某2的履职申请重新作出处理，无非是释放司法的谦抑性而给与行政机关自我修正的机会。令人遗憾的是，良田镇政府辜负原判决的善意，仍然固执己见，背离生效裁判旨意而作出案涉处理意见，导致同一争议引发多轮诉讼，有违依法、高效、便民的行政原则，本院对此予以否定。但是，本院仍然相信，良田镇政府能够及时兑现本案生效判决，切实履行行政机关的职责担当。本院需要重申，裁判的价值在于执行，法律授权人民法院在行政审判中监督行政机关依法行政，不仅仅赋予人民法院撤销、确认无效、责令重作等裁判职权，也同时赋予人民法院确保生效判决获得全面履行的制度安排和法律手段。本院将持续关注案件的进展，必要时建议执行法院依法采取强制执行措施，以及视情向相关部门发出司法建议或者予以通报。同时，保护未成年人等特殊群体的利益，是践行社会主义核心价值观的生动实践。儿童是国家的未来和希望，关心、爱护、保护未成年人健康成长，是全社会所有成员义不容辞的责任。保护未成年人的权益，不能仅停留在有限的成文法规范和文字表述，而需要将“最有利于未成年人”的原则落实到个案，不断延伸、拓展未成年人权益保护的制度机制和实践经验，织密未成年人保护的安全网。故而，行政审判的价值不仅在解决个案争议，更在形成规则引领，本案关于未成年人在征收补偿案件中权益保护的裁判规则和审理思路，同样适用于类似案件的处理和预防。本院相信良田镇政府今后对辖区涉及的类似案件能够参照本案予以处理，切实有效减少各方诉累，真正将妇女儿童等特殊群体的权益保护落到实处。
综上，良田镇政府作出的案涉处理意见依据不足，一审判决予以撤销并无不当。一审判决直接确定良田镇政府的给付内容，有利于终局解纷，本院予以支持。上诉人李某1、良田镇政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人李某1、银川市金凤区良田镇人民政府各负担50元。
本判决为终审判决。
审判长 刘煜姗
审判员 丁 瑾
审判员 曾承富
二〇二五年一月八日
书记员 王彦敏
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