房屋征收过程中对未经登记建筑的认定行为是否具有独立的可诉性

☑ 裁判要点

本案的核心争议在于房屋征收过程中对未经登记建筑的认定行为是否具有独立的可诉性。

1. 过程性行为不可诉原则：行政机关在作出最终行政决定前所进行的准备、论证、研究、认定等行为，属于过程性行为。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项，此类行为本身不具有独立的、终局的法律效力，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2. 法律效果被最终行为吸收：过程性行为的法律意义和价值在于其为最终行政行为提供依据或基础。当最终的行政行为（如本案中的《房屋征收补偿决定书》）作出后，该行为即吸收并覆盖了前置过程性行为（如《认定表》）的法律效果。对当事人权利义务产生实际影响的是最终行政行为，而非其过程环节。

3. 救济途径的充分性与必要性：当事人若已对吸收过程性行为的最终行政行为依法提起了诉讼（如已就补偿决定书起诉），其合法权益的争议可在该诉讼中得到全面审查。此时，再允许当事人单独起诉过程性行为，将导致对同一实质争议的重复审理，既无必要，也违背诉讼经济原则。因此，当事人丧失了对该过程性行为单独寻求复议或诉讼救济的必要性。

核心规则：在国有土地上房屋征收补偿程序中，行政机关就未经登记建筑出具的《认定表》属于为作出最终行政行为所实施的准备、论证、层报等过程性行为，其法律效果已被后续作出的《房屋征收补偿决定书》所吸收和覆盖。当事人已就该补偿决定另行提起行政诉讼的，针对《认定表》单独申请行政复议或提起行政诉讼，不符合法定起诉条件。行政机关据此作出的《行政复议不予受理决定书》，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2025）最高法行申7359号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：应某某，男，1964年2月4日生，汉族，住浙江省永康市。

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：余某某，女，1968年4月7日生，汉族，住浙江省永康市。

再审申请人应某某、余某某因诉浙江省永康市人民政府（以下简称永康市政府）不予受理行政复议申请决定一案，不服浙江省高级人民法院（2025）浙行终455号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

应某某、余某某申请再审称，《国有土地上房屋征收未经登记建筑认定表》与补偿决定书是两个独立的行政行为，其性质和法律效力不同。认定表是对其房屋性质的认定，直接关系到其合法权益，并非过程性行为，其有权就认定表单独提起行政复议或行政诉讼。原审法院裁定不予立案认定事实和适用法律错误，程序违法。请求撤销一审、二审裁定，指令一审法院受理本案。

本院经审查认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼应当符合行政诉讼法及其司法解释规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项和第十项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，案涉《国有土地上房屋征收未经登记建筑认定表》属于过程性行为，已被最终的《永康市人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》所吸收和覆盖，应某某、余某某在提起本案诉讼之前已就补偿决定书提起行政诉讼，因此，已无再单独就案涉认定行为申请行政复议或提起行政诉讼的必要。永康市政府作出《行政复议不予受理决定书》，对应某某、余某某的权利义务并不产生实际影响。应某某、余某某提起本案诉讼不符合法定起诉条件，一审法院裁定不予立案，二审法院裁定驳回上诉，并无不当。

综上，应某某、余某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回应某某、余某某的再审申请。

二〇二五年十二月二十五日