吴若凡 中房报记者 樊永锋 北京 闽清 报道
“景区开发绝对没有乱占耕地，企业开发建设都是经当地政府部门审批或默许的。”
近日，福州“瓷天下•海丝谷”国家4A级旅游景区因被闽清县政府部门强拆，被迫关闭，引发社会各界强烈关注。
6月4日，福建新蓝海文旅发展集团有限公司（以下简称蓝海文旅）董事长陈小兴在“福州瓷天下国家4A景区被迫关闭新闻发布会”，针对福州市闽清县政府在景区用地报批、土地供应、法定义务履行、合同履行、执法、营商环境等方面提出诸多控诉和质疑。
陈小兴认为，景区最终关闭，源于闽清县政府部门在未履行法定程序的情况下，单方面制订拆除计划并对景区核心设施实施强拆，导致景区无法正常运营，被迫停止运营。
陈小兴指出，双方的矛盾源于景区所占用土地的合规性审批。根源在于，闽清县政府部门未严格履行合同承诺，对核心景区内的耕地做调规报批，而在“三调”中谎报为商服用地，上级督察部门提出整改要求。
曾作为福建省的重点旅游项目，省市领导都曾莅临考察并予以高度肯定的民企开发景区，为何从多获好评走向被强拆被迫关闭的境地，其背后又有哪些隐情，中房报记者就此展开调查。
政府申报造假 景区遭强拆
6月6日，记者辗转到达景区现场看到，游客中心已经废弃，景区的路面已经斑驳不堪，昔日人流如织的场景早已不复存在，娱乐设施散落其间。
在长达数小时的采访中，陈小兴向中国房地产报记者追述了景区开发历程的不易，有过日均过万客流的喜悦，也有如今人去楼空的落寞和无奈。
2016年，福建瓷天下旅游产业投资有限公司（下称“瓷天下公司”）经闽清县人民政府招商引资进入闽清县进行文旅项目开发。
当年10月，瓷天下公司母公司福建新蓝海文旅发展集团有限公司（下称“新蓝海”）、福建索佳艺陶瓷有限公司（后退出合作），与闽清县人民政府签订《旅游项目合作开发合同--中国瓷乡文化旅游小镇项目》（下称旅游开发合同），约定在闽清东桥开发中国瓷乡文化旅游小镇，项目内容包括“青瓷小镇、瓷趣大自然景区、海丝瓷路漂游景区、世界龙舟基地”等内容，总规用地3800亩，旅游项目国有出让建设用地300亩左右。
2018年11月，以海丝瓷路文化为主题，集旅游观光、文化教育、休闲娱乐等多功能于一体的海丝谷（系景区一期项目，占地525亩）竣工并开启试营业。
彼时，海丝谷先后被评为福建省级中小学生研学实践教育基地、福建省级家庭教育创新实践基地；也多次被列为创意文旅赋能乡村振兴样板对外推介，省市领导曾调研走访，予以肯定。
2019年6月，闽清县东桥镇人民政府（下称东桥镇政府）告知瓷天下公司，要求其将园区内核心景观限期拆除，理由是自然资源部上海督察管理局（下称上海督察局）通过卫星照片发现景区内有土地涉嫌农地非农化。
“当时我们要求相关部门出示有关文件，但对方以保密为由拒绝提供。”陈小兴说。
2019年7月-9月，景区内“梦幻星空”被率先拆除。此后2020年~2023年期间，园区又经历了多次土地功能的小整改，但景区整体界面变化不大。
2023年5月，危机到来。闽清县自然资源和规划局（下称闽清县自规局）协调闽清县东桥镇人民政府相关领导找到陈小兴，要求其出示与项目有关的合法合规性资料。
多方探寻后，陈小兴才获悉了事情的原委：2021至2022年期间，“三调”（即第三次全国土地调查）期间，闽清县政府部门将原本应报批景区景观及部分设施用地，在未履行土地流转审批程序的情况下，擅自调整为“商业服务业设施用地”，且该情况未告知企业。
陈小兴告诉记者：“事件曝光后，闽清县自资规局领导曾解释，之所以要求企业提供各种合法合规性证明材料，主要是应对上海督查局对“二调”中的农耕地缘何在“三调”中变为商服用地，是否存在人为造假。”
最终地方政府的答复是，“上海督察局要求大面积拆除企业在一般耕地上的绿化林木，否则闽清县将被列为全国‘农地非农化’典型案例，相关领导将被问责。”
为化解复耕复垦带来的不利影响，陈小兴向闽清县政府提交了《关于恳请帮助解决瓷天下项目土地及生存发展问题的报告》，希望通过对景区内土地做“占补平衡”方式解决土地问题，未获闽清县人民政府及相关职能部门的同意。
“我们手上有几块林地未作开发，希望通过占补平衡方式替换，结果建议被否决。县政府要求必须拆除，不然涉刑。”陈小兴说，期间，陈小兴提出了大拆、中拆、小拆方案，均未获政府同意。
颇具讽刺意味的是，2023年7月，“瓷天下·海丝谷”景区被评为国家4A级旅游景区。
“先上车后补票” 埋隐患
早在项目还未落地时，瓷天下公司曾向地方政府部门提出请求，希望政府相关部门按照审批程序将项目景观用地调整为“公园绿地”，时任政府主要负责人表态支持与同意，并写入了《福建省闽清县东桥镇瓷天下旅游区重点区域控制性详细规划》中（下称“控规”）。
为消除企业的顾虑，时任地方政府相关部门还给予了双重保障：一是在政府会议纪要中承诺“按项目需要及时完成土地利用规划调整与用地报批工作”；二是参考自然资源部发布的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》及《关于支持旅游业发展用地政策的意见》等相关文件规定，在项目开发合同中写明“可用租赁地种植景观作物”。
陈小兴说，基于对当地政府的信任，我们接受了这一安排并签署了合同。根据合同相关约定，乙方可以在流转地上种植观赏植物，在此基础上，地方政府还形成了会议纪要，明确了耕地和林地的承包期限和流转办法，并体现在公司与镇政府、镇政府与村委签订的土地流转合同中。
此后开园期间，瓷天下公司多次向政府部门提交申请报告，请求将景区内 “公园绿地”进行“农用地转用”报批工作，一直未果。
陈小兴原以为，手握规划、合同和会议纪要，拥有多重保障，应可高枕无忧。岂料，“政府部门并未按约定调整规划，履行将农用地调整为公园绿化用地的合规报批程序。”
“政府部门在合同、租赁条款和会议纪要上清晰约定按需调规，却不信守承诺，不遵守合同约定，履行调规程序”的做法，让陈小兴无法接受。
陈小兴说：“企业对于农耕地变商业用地的事实并不知情。”令她不解的是，“政府部门明知擅自更改土地性质违法却有意而为之，最后将责任推卸给企业。”
2023年6月12日，在闽清县政府会议上制定了大规模拆除会议纪要。
2023年6月13日、6月17日、7月13日，闽清县东桥镇政府组织人员在未履行法定流程的情况下对违建地块的地面附着物实施清除。景区的核心自然景观、核心研学项目、核心夜游项目、核心演艺实景、重点游乐设施场景被拆除殆尽。
对此，上海市汇业律师事务所陈振宇律师向中房报记者表示，地方政府在招商引资过程中，往往会将一些涉及土地利用的问题一并写入合同，并对企业做出一定的承诺。
涉及本案，虽然该景区的土地的实际用途发生了改变，但土地的属性并未依法变更，因此自然资源部门要求土地恢复原有属性并无问题。根据以往最高人民法院处理此类案件的逻辑，土地性质应当以自然资源部当年土地的登记属性为准。
陈律师表示，国家为了确保一些耕地的红线，对地方上的农用地转建设用地的指标有着严格控制。“有些地方上为了发展经济，会把一些农用地直接拿来招商引资，后续再变更手续，相当于‘先上车后补票’，但实际情况是票往往没买下来。”
陈律师指出，县级政府的承诺并不能阻却土地属性的回变。一旦上级国土资源部门发现，只能进行整改，并恢复到土地原有的属性。企业可以做的是向有关政府主张相关赔偿。
正是因为这次强拆，让瓷天下公司和闽清县政府彻底决裂。
协商未果 对簿公堂
2023年10月9日，针对强制拆除，瓷天下公司将东桥镇政府告上法庭，福建省闽侯县人民法院（下称闽侯县法院）受理了此案。
就强拆等问题，东桥镇政府辩称，自然资源部上海督察管理局下发的《上海督察局外业核查点套合图(东桥瓷天下)》的影像资料显示，瓷天下公司景区内地块存在大量违法占地、非粮化种植的事实。东桥镇政府实施的清除地上物的范围即是在影像所示的非粮化种植区域内，他们有清除耕地上非粮作物的职权，且瓷天下公司与东桥镇政府之间已就移除非粮作物事宜达成一致。东桥镇政府称，已经向瓷天下公司出具了相关通知书，瓷天下公司同意由闽清东桥镇政府负责实施清除瓷天下公司耕地上非粮作物的行为。对于瓷天下公司在耕地上违法种植非粮化作物而采取的移除措施，并不涉及对瓷天下公司房屋或设施的拆除。
陈小兴表示：“瓷天下公司并没有同意，相关会议纪要是政府单方面制定的，企业并不知情，至于通知，是7月12日政府工作人员偷偷扔下的，没有落款时间。”
闽侯县法院经审理裁定，东桥镇政府强制拆除场地作物和设备行为违法，并判决东桥镇政府赔偿瓷天下公司137.91万元。双方均不服该判决，均提出了上诉，目前二审尚未开庭。
2024年6月2日，瓷天下公司及其母公司蓝海文旅、福建文化旅游产业有限公司、福建瓷山水农业发展有限公司、福建海丝文化会展有限公司、福建瓷路农业发展有限公司将闽清县人民政府告上法庭，要求解除一系列旅游项目合作开发合同，莆田市中级人民法院受理了此案，正在审理期间。
在双方诉讼中，针对“按需调规”等问题，闽清县政府部门称，已经履行案涉区域的控制性详细规划批复、更改职责，出现土地用途与规划不一致的情况系因瓷天下公司未履行申请变更等程序。实际情况是，“我公司打了多次申请变更的报告未获回应。”
陈小兴告诉记者，闽清县政府曾出让了四块建设用地，但迟迟没有解决“三通一平”问题，反映多次无果。2023年9月12日，瓷天下公司以未按照法律规定及合同约定履行“三通一平”义务起诉闽清县自规局，请求解除合同，同时要求闽清县自规局承担违约责任赔偿瓷天下公司损失，闽侯县法院受理了案件。
陈小兴认为，景区在开发项目过程中，闽清县自规局未按照法律规定及合同约定履行合同义务，交付可供开发利用的土地，致使瓷天下公司目前仅建成了“闽清瓷天下•海丝谷”子项目，其他项目内容因不具备建设条件，旅游配套设施无法建设，导致合同中的旅游项目无法实现最终的设计规划目标。
2024年4月，闽侯县法院裁定，法院认为双方签订的合同约定净地交付，且瓷天下公司在接收土地时未提出异议。现其主张交地条件应为“三通一平”，没有相关合同依据，法院不予支持。
瓷天下公司认为，“三通一平”是政府的法定职责和法定义务，况且也有相关合同与会议纪要依据，过程中企业也一直在打报告，并非无异议。就此提出了上诉。
6月13日，中房报记者就相关问题，向闽清县人民政府主要负责人及闽清县自规局相关负责人联系并发送采访提纲，截稿前，未获回应。
组稿期间，陈小兴告诉记者，闽清县政府表示愿意退地，目前双方正在就退地的价格进行商谈。
同时，对于强拆赔偿的问题，闽清县政府要求按照二审判决结果来实施。对于合同的解除的问题，闽清县政府希望通过招商引资来盘活项目，而不是政府回购和赔偿。（吴若凡 中房报记者 樊永锋 北京 闽清 报道）
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