编者按
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编辑提示
行政审判质效提升是当前司法审判工作的重要方向。2024年7月6日，由国家法官学院《法律适用》编辑部和最高人民法院行政审判庭共同主办、江苏省南通市中级人民法院承办、江苏省如皋市人民法院协办的《法律适用》“立信杯”行政审判质效提升主题学习交流会在江苏南通成功召开。与会者围绕行政争议实质性化解、行政审判裁判标准统一等问题展开热烈讨论。此次学习交流会评选出若干优秀论文，本期择优刊登两篇，分别为《“穿透式审判”在行政诉讼中的展开》《论行政诉讼立案的阶梯化构造》，同时刊发此次学习交流会综述，以期为行政审判质效提升贡献智慧。
江苏省南通市中级人民法院课题组成员：
刘坤，江苏省南通市中级人民法院党组书记、院长，二级高级法官；
殷勤，江苏省南通市中级人民法院研究室副主任，二级法官。
文章发表于《法律适用》2024年第12期“专题研究：行政审判质效提升研究”栏目，第39-55页。因文章篇幅较长，为方便电子阅读，已略去原文注释。
摘要
行政审判质效提升关切行政审判功能的实现。现阶段，行政诉讼未能充分且有效地回应原告的实体性权利主张，案件被反复争讼，上诉率和申诉率偏高。运用穿透式审判，穿透诉讼请求、案件事实、案件性质、法律关系和法律适用，确保人民法院针对行政争议的实质一次性解决，是可行的方案。穿透式审判要求直达事物本质，法官只有通盘认定全部相关事实，才能洞察案件实质。穿透式审判注重诉求回应，裁判不仅要符合法律原理，契合司法经验，还要吻合社会常识，解开当事人的“心结”。行政诉讼既要关注行政行为合法性审查的全面性，也要关注权利救济的彻底性，选择解决实际问题的裁判方式，防止反复处理和反复争讼。
关键词
行政诉讼 穿透式审判 诉讼请求 主观公权利 一次性解决纠纷
“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。”公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，这要求人民法院更加注重实体公正，依法保障人民权益，“让人民群众切实感受到公平正义就在身边”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”“健全公正执法司法体制机制”“加强人权执法司法保障”。当前，行政诉讼上诉率、申诉率偏高，反映出人民法院在回应人民群众权利保障需求、维护实体公正方面仍有待提升。行政审判质效提升关切行政审判功能的实现，只有公正高效解决人民群众的急难愁盼问题，才能提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，彰显中国特色社会主义司法制度的优势，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。“要有对社会的深刻理解、对公众情感的准确把握、对当事人诉求及理据的精准辨析，在法律规范的裁量空间内，确定裁判政治效果、社会效果更好的处理方案。”如何一体贯彻《决定》部署，狠抓提质增效，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，在法律框架内寻求案件处理的最佳方案，以实际行动维护社会公平正义，是行政诉讼的时代命题。
一、行政诉讼穿透式审判方法的提出
现代司法的一个发展趋势是，人民法院的审判活动正经历由消极型司法向积极型司法、由权力型司法向回应型司法、由表面化审查向纵深化审查的转变。行政诉讼法修改实施以来，行政案件“立案难”的问题得到解决，但“判决难”的问题随之产生。据统计，全国法院2023年新收一审行政案件298711件，审结295965件，其中，裁定不予立案、驳回起诉共66375件，占一审结案总数的22.43%；判决结案145081件，占一审结案总数的49.02%；上诉率69.52%，申请再审率18.34%。数量众多的一审案件未经实体审理、二审和再审程序被高频使用，行政诉讼的实效性备受关注。
为推动行政诉讼案结事了，最高人民法院从2010年开始全面推行“行政争议实质性解决”理念，将之作为提升行政审判公信力的长效机制。但关于“实质性”的内涵及其实现进路尚未有统一认识。总体上，合意型纠纷解决和规范型纠纷解决，是贯彻“行政争议实质性解决”的两个理想模型，从公布的典型案例来看，调解、协调撤诉推进了行政争议的实质解决，行政调撤率也是检验行政诉讼实效性的一个重要标准。同时也应当看到，在包括行政执法、行政裁决、行政调解、行政复议、行政诉讼在内的整个行政争议预防化解体系中，行政诉讼是最后的救济渠道，是维护社会公平正义的最后一道防线，人民法院依法裁判、坚守公正司法的底线，依法有效解决行政争议，是履行宪法法律赋予的职责。修订后的行政复议法确立了行政复议化解行政争议的主渠道定位和复议调解原则，行政诉讼的功能定位应当与行政复议有所区别，其应致力于为预防和化解争议供给规则。因此，问题就归结到，行政诉讼的合意型纠纷解决功能获得极大释放的同时，如何在规范型纠纷解决端发力，将更多行政案件导向实质性判决。
穿透式审判首先在民商事审判领域提出，2019年公布的《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号）要求各级法院“注意处理好民商事审判与行政监管的关系，通过穿透式审判思维，查明当事人的真实意思，探求真实法律关系”，并“防止机械适用‘不告不理’原则，仅就当事人的诉讼请求进行审理，而应向原告释明变更或者增加诉讼请求，或者向被告释明提出同时履行抗辩，尽可能一次性解决纠纷”。穿透式审判要求不拘泥于意思自治与合同相对性原则，透过民事法律行为的复杂表象，以交易实质适用法律，从而有效规制当事人之间的策略性行为。
从认识论的角度来看，本质是事物所固有的根本属性，现象是事物在发生、发展、变化过程中所表现的外在联系，本质规定了事物的性质及其基本发展方向，现象则从不同侧面表现本质、反映本质，因此，只有深入分析事物的多方面现象，由此及彼、由表及里、去伪存真，才能认识事物本质，把握其发展规律。司法审判的一个重要目标是裁决纠纷，而只有直达主要矛盾和本质争议，回应当事人的根本诉求，才能解开当事人的“心结”，实现实质公正，进而防止“一案结而多案生”。这一精神要义在行政诉讼中同样适用，行政诉讼长期以来存在实体诉求被裁定驳回或被转回行政机关、针对一个实质性诉求形成多个关联诉讼等问题，借助穿透式审判思维方法，穿透表面诉讼请求和行政行为，发现案件的实质争议，在一个诉讼中有针对性地作出终局处理，从而解决“一事多案”“一人多诉”等问题。穿透式审判在行政诉讼实践中并非新生事物，早在某实业发展有限责任公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案中，法院就通过“部分撤销+变更”显失公正的行政处罚决定，避免了行政机关的再次处罚和二次争讼；而在“乙肝歧视第一案”中，法院通过“行政行为合法性审查+原告诉讼请求审查”，既确认行政机关不准予原告进入公务员考核程序违法，同时也阐明第二名考生被录用的信赖利益应予保护，对原告录用至相应职位的请求不予支持。
判断是否以及如何突破表面争议并作出解决实质争议的判决，是穿透式审判的实践难点。例如，在许某云诉金华市婺城区人民政府房屋行政强制及行政赔偿案（以下简称“许某云案”）中，针对原告就其房屋被强制拆除后提出的行政赔偿主张，原审认为应当穿透行政赔偿这一表面诉求，使案件回到房屋征收补偿程序，故驳回原告的赔偿请求，最高人民法院则认为赔偿与补偿本质上都是对房屋损失的填补，所要穿透的不是处理程序，而是赔偿损失方法，故确立了“赔偿不低于补偿”和“全面赔偿”规则，改判责令行政机关根据判决理由所确定的赔偿对象、范围、标准作出行政赔偿决定。鉴于此，本文将首先讨论行政诉讼为何要运用穿透式审判，穿透式审判与行政行为合法性审查的关系；其次分析穿透式审判所欲穿透的对象，为了实质性解决行政争议，穿透应当体现于裁判的整个过程；最后探讨穿透式审判的实践方法，法官应当紧紧围绕行政诉讼法的立法宗旨,准确理解和适用行政诉讼立案、审理、裁判等各项制度，支持和保障当事人依法表达诉求，在通盘考虑的基础上，发挥诉讼的规则治理功能，既一次、终局性解决纠纷，又很好预防类似纠纷的发生。
二、穿透式审判的目标导向
穿透式审判是行政争议实质性解决政策的具体应用，其在坚持行政行为合法性审查的基础上，更加关注对原告诉讼请求和实体性权利主张的回应，且此种回应以权利救济的有效性为要。
（一）作为行政争议实质性解决方法的穿透式审判
修改后的行政诉讼法将解决行政争议增设为立法目的，为贯彻行政诉讼法，“行政争议实质性解决”成为最高人民法院的引领性司法政策，并写入《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》（法发〔2019〕8号，又称“五五改革纲要”）。理论上，行政争议实质性解决包含实体和程序两方面内容：争议的实体问题获得实质处理，原告权益得到实质救济，案件得到整体解决；法律程序终结，当事人未再寻求启动新的救济程序。在实现路径上，多元化解、诉讼调解、裁判属于不同的纠纷解决方式，穿透式审判立足于行政诉讼裁判功能的有效发挥，以争议实质性解决为目标导向，体现了纠纷解决整体性、一揽子和实质性的思维模式。
现代行政活动往往多主体、多环节、多程序、多阶段，需要多个行政主体共同作用才能完成行政任务，而仅以行政过程、环节、阶段作为审查对象，难以准确把握真实的法律关系。行政争议实质性解决要求司法审查广度上的整体性、深度上的一揽式和厚度上的可接受性。这一目标要求落实到行政诉讼中，需要法院依法行使审判权，穿透单一的被诉行政行为，观察整个行政过程，发现原告真实的权利状态，寻找权利无漏洞保护的裁判方法。在某公司诉太原市政府行政处理案中，法院通过穿透被诉国有土地使用权收回和注销之表象，准确界定本案实质系国有土地上房屋征收补偿争议，行政机关未实施补偿则无权收回土地，原告有权拒绝交地。穿透式审判的穿透性有四个表征：一是审判权的运用空间不限于表面诉讼请求，而要延伸到对原告正当诉求的有效保护；二是审判权的运用方式不限于被诉行政行为及其单一撤销事由，而要辐射到全面的合法性；三是审判权的运用重心不限于表面行政争议，而要通过精准裁判实质性解决争议；四是审判权的运用结果不限于本案程序，而要拓展到潜在争议的一揽子解决。
（二）穿透式审判对合法性审查与权利救济的调和
从行政主体和私人的不同视角来看，诉权发动及其功能是有所区别的：以行政活动为观察重点，行政法是行政行为规范，法院经由私人提起诉讼行使审查权；而以权利和权利的诉讼实现为观察重点，行政法是权利保护规范，私人行使由基本权利所派生的撤销、确认、赔偿等请求权，法院的功能在于权利救济。“在行政活动形式主导的行政法体系中，请求权经常被行政行为遮蔽。”虽然在理想状态下，法院借助对被诉行政行为的合法性审查，同时完成私权保护任务，但在特定情形下，对行政行为的审查不等同于对权利的救济，例如，在私人具有积极地位的履行法定职责诉讼、给付诉讼中，法院合法性审查的对象主要为行政答复行为、拒绝决定或者不作为，此时权利的实现仍有赖于行政机关的意愿。
穿透式审判借助于公法上请求权及其诉讼保障，试图调和合法性审查与权利救济之间的紧张关系。在公法权利体系中，公民基于自由和财产权等基础性公法权利，享有结果除去请求权、预防性的干扰防御请求权、损害填补请求权、基于受益权的给付请求权等公法上请求权。公法请求权的赋予、行使和保护，影响公法基础权利的功能实现：干扰防御请求权是自由和财产权实现其支配功能的关键，对公法受益权来说，赋予公民请求给付的权利、对权利的行使提供便利，亦是其核心功能。公法请求权既来源于法律规定，也由法律通过义务或职责条款间接赋予。公法请求权是一种实体法上的权利，可以不通过诉讼而直接向行政机关提出，如未获得行政机关回应或者保障时，权利主体可以诉诸法院实现。在刘某贵诉江苏省阜宁县人民政府等行政强制案中，原告虽无直接证据证明拆除房屋的主体，但最高人民法院基于基本权利保护的法理，认为在土地征收过程中的拆除行为应首先推定为政府组织的强制拆除，原告享有损害赔偿请求权。公法请求权能够沟通实体法和诉讼法，连接权利与权利的诉讼实现。一方面，通过引入主观公权利和公法上请求权，将可诉的行政行为转化为可裁判的行政争议，以使私权保护不再受限于行政行为这一抽象概念。另一方面，通过当事人基于消极地位的撤销请求权、基于积极地位的法律执行请求权及相应诉权，行政诉讼可以把权利保护置于合法性审查的同等地位。
（三）穿透式审判对行政纠纷解决和纠纷治理的回应
纠纷是社会中的矛盾和问题的一种表现形式，治理理论认为，应当将同类型纠纷及纠纷的不同阶段视为同质性矛盾，通过适用针对性、系统性和整体性解决方案，彻底解决纠纷，当类似、相关的纠纷经过裁判形成一张实在的法律规范网络，就会对社会主体及其行为起到具体的规范作用。行政诉讼中，如以静态的行政行为作为程序标的，容易导致多阶段行政程序被切割为多个行政行为，引发多起行政争议和多个诉讼，难以把握案件的整个过程和整体法律适用，从而带来案件裁判的不周延、不全面、不彻底，导致程序性裁定比例偏高、处分当事人权益的实体性判决比例偏低、形式上结案后反而引发更多诉讼的问题。行政诉讼应当具备系统思维，整体性考虑纠纷解决。
一个拘泥于形式、为规则所束缚的机构在与环境发生冲突时，对于认识哪里是问题的真正所在缺乏手段，而一个回应的机构把社会压力理解为认识的来源和矫正的机会，呼唤一种更开放、更有目的性的法律秩序，并表明一种负责任的、有区别、有选择的适应能力。行政诉讼的基本功能是解决纠纷，但如满足于封闭、自洽的“技艺理性”，不主动理解和回应当事人的权利主张，法院因此省却的成本，很可能是当事人不应和难以承受的成本。穿透式审判遵循治理逻辑和回应型法理念，旨在行政行为合法性审查力有未逮处“使力”，透过行政行为的形式看到行政争议的实质，穿透案件的表象把握案件的成因，透过形式化的法条适用把握公正裁判的实质化考量，以使司法认知与案件事实、当事人诉求保持高度契合。在治理的层面上，穿透式审判通过把握个案之间的关联性，追根溯源予以处理，以期实现连带纠纷、次生纠纷、同因纠纷、连环纠纷的协同解决。
三、穿透式审判的穿透对象
行政行为合法性审查有时难以关照到原告的实体权利主张，难以体现行政争议的全局和全貌，一个案件的裁判往往难以终局解决行政争议，穿透式审判通过穿透法院传统审理模式在事实认定、法律适用、裁判方式等方面的“盲区”，使真正的争议得以呈现并得到解决。
（一）穿透诉讼请求
诉讼请求，是原告向法院提出的通过审理和判决所要实现的实体性权利主张，诉讼请求决定原告能否提起行政诉讼，决定法院的审查范围，影响诉讼程序进行。由于现阶段行政诉讼是以行政行为合法性审查为中心建构的，实践中，原告的诉讼请求一般为请求法院对被诉行政行为作出处理，如请求撤销行政行为、请求作出具体的行政行为等。穿透诉讼请求，就是穿透被诉行政行为的表象，发现与之相关的实体性权利主张和公法上争议，确保裁判的对象能够包含原告的实体性权利主张，防止仅审查单一行政行为不足以有效救济权利，避免无实益的裁判。例如，《最高人民法院行政法官专业会议纪要（四）》指出，当事人确认一系列征地行为违法，一般不宜认定为诉讼请求不明确。此即将集体土地征收补偿视为一个整体，认为法院审理被诉征收行为违法的实益在于，原告具有相应的结果除去请求权和补偿请求权，而不必拘泥于某一具体的程序阶段和行为。在于某某诉贵阳市住房和城乡建设局行政强制执行案中，被诉行政行为是被告实施的房屋拆除行为，而拆除房屋只是征收拆迁的一个程序阶段，如果只审查拆除行为的合法性，或以拆除经批准而合法，则征收拆迁过程中原告的补偿请求权无法得到关照和落实。该案再审判决指出，补偿行为合法是行政机关拆除被征收房屋的前提，补偿行为被撤销后，行政机关不得实施强制拆除，且被告强制拆除房屋前仅取得上级机关的内部批准，没有依照法定程序对原告作出强制拆除决定，程序违法。因此，为了实质性解决行政争议，必须考查被诉行政行为在整个行政链条中的位序、效力来源及法律效果，这又必然涉及相对人的权利保障问题。
（二）穿透案件事实
在民事诉讼中，法官对事实的论证通常直观体现为事实认知结论的呈现，在行政诉讼中，则会产生“是否要查明真相”“是否要对事实问题进行全面审查”的疑问。法院受行政首次判断权规则的影响，对事实的认定往往受限于行政机关或者被诉行政行为对事实的认定，而不是当事人所要呈现的生活事实。穿透案件事实，除对合法性审查的全部要件事实进行审查认定外，还要穿透被诉行政行为的事实认定，查明关联当事人权利主张的实体性事实全貌，防止仅以被诉行政行为认定的事实作为裁判的全部事实依据，保证裁判能够依据全部相关的事实作出周延、融贯的处理，防止针对同一问题反复争议。在指导案例38号田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案中，法院除审查认定被告拒绝颁发毕业证、学位证的原因事实即原告在课程补考时携带写有公式的纸条不符合考场纪律外，还审查认定被告未向原告送达退学处理决定、未办理注销学籍、迁移户籍、档案等手续，并安排原告修满4年学业、参加考核和通过论文答辩等事实，据此认为被告以自己的行为改变了对原告所作退学处理决定，恢复了原告的学籍，判决被告为原告颁发大学毕业证，并组织对原告的学士学位资格进行审核，履行毕业派遣手续。在沈某东诉南通市崇川区住房和城乡建设局不履行返还房屋义务及行政赔偿案中，原告诉请被告履行房屋修缮合同、返还房屋，法院经审查认定被告订立修缮合同的目的是以修缮为名行拆除之实，之后房屋被重建为历史文化馆，遂判决行政机关以高于市场价格的标准向原告支付赔偿金。
合格的事实认定是理性认知的产物，行政诉讼中的判决目标是对行政行为合法性和效力作出裁断，事实认知的目标则是获取能够为裁判提供足够正当理由的事实依据。被诉行政行为载明的事实，有时只是法院认定案件事实的起点，仅以被诉行政行为认定或据以作出的事实作为裁判的事实，而不是认定全部相关事实，可能导致相异的裁判结果，只有通盘考虑所有相关事实，形成对案件事实的整体性认知，才能确保裁判符合事理融贯的事实认定。
（三）穿透案件性质
对案件性质的准确把握，决定了法院的审查重点和裁判的主要内容，进而决定了争议解决的实际效果。在针对多阶段行政程序提起的诉讼中，如果法院囿于“一行为一诉”规则，认为当事人只能针对一个行政行为提起诉讼，或者只对被诉的单一行政行为进行审理和裁判，就容易受到“局部截取和片段观察”的被诉行政行为所建构的法律关系影响，无法准确把握案件的实质，从而导致审理方向偏差。例如，原告起诉的被诉行政行为指向整个行政过程的，法院一般依据诉讼请求不明确裁定驳回起诉；被诉行政行为属于中前阶段行为的，法院一般也会根据成熟性规则裁定驳回起诉；而在被诉行政行为属于中后阶段行为时，法院囿于行政行为公定力原理，一般也不会主动审查中前阶段行为的合法性，但在只审理中后阶段行为时，又往往难以有效地回应当事人的诉讼主张。又如，针对经批准的行政行为提起的诉讼，法院一般根据“显名”规则，不受理上级行政机关对下作出的批准行为，但在审理下级行政机关对外作出的“名义”行为时，在实质性理由方面又会以被诉行政行为经上级机关批准而合法。在以上情形中，有的争议没有进入实体审理，有的进入实体审理但没有触及案件实质，有的触及案件实质但回避了对决定性争议的审理，导致诉讼程序难以终结和当事人的反复争讼。
穿透案件性质，就是对当事人的诉讼请求、核心关切与行政行为的决定性因素加以关联，将多阶段行政行为作为程序标的，通过考察行政机关与相对人双边关系从成立到终结的整个过程，准确把握案件实质，从而确保法院能够针对一个或者数个关键环节行政行为进行更有效率的合法性审查，在一个诉讼中回应实质诉讼请求、解决实质争议。对此，指导案例22号魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案（以下简称“魏永高案”）的裁判要点指出，下级机关直接实施经请示所得上级机关批复，上级机关批复对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。此即突破经批准实施行政行为的“显名”规则，此时上级机关的批准行为才是决定相对人“命运”的关键，法院只有通过对批准行为的合法性审查，才能实质解决当事人的争议。
（四）穿透法律关系
行政法律关系是行政主体与私主体之间由法律所规范的权利义务关系。行政法所探求的权利，主要是公民作为关系主体所享有的，可向国家请求为一定行为、不作为或承担容忍义务的权能，因其由公法规定，针对的义务人是国家，因此被称为公民的公权利或者主观公权利。与行政行为以行政决定为主轴、以效果为导向、侧重对侵害行政进行防御的思考方式不同，法律关系学理以权利保障为目标，通过提升相对人的地位，将其同样作为关系主体予以观察，以强化权利实现的可能，纠正传统行政“命令—服从”模式忽视相对人程序参与的缺陷。法律关系学理认为，根据事物领域的不同，可以区分出秩序行政、给付行政、计划行政等不同的关系和法适用分配的类型，并且在主体之间还会产生附属权利或附加义务，如注意、通知、咨询、保持沉默义务，特殊情形下的照顾、参与义务等。对于传统秩序行政、负担行政来说，行政法律关系原则上由行政行为创设，行为与关系的差异性较小，但对授益行政、给付行政来说，首先由公民享有基础性公权利和公法上请求权，其次才有行政机关的义务，行政行为是请求权的结果，即权利义务关系先于行政行为存在。当行政机关明示或默示拒绝请求权时，该明示或默示行为本身并不创设行政法律关系，如仅以此为审查对象，则实体性公权利难以得到保障。在多边法律关系中，除了要将目光聚集于多边关系，还要将各主体放置在一种整体关联下予以平等关照，其典型形态是规划法上的邻人冲突，行政机关应当把建筑者和邻人相冲突的利益同等放置在公共行政下考虑和权衡，而不仅仅把邻人作为第三方。
穿透法律关系，就是穿透被诉行政行为建立的表面法律关系，发现存在于其中的基础性公权利和公法上请求权，构建真实的公法上法律关系并据此作出裁判。在履行法定职责和给付义务诉讼中，原告仅起诉拒绝决定和行政不作为的，应当引导变更诉讼请求为请求被告履行特定的法定职责，将撤销之诉转换为义务之诉，重点审查原告有无请求权，行政机关是否正当、正确和及时履行了法定职责。因此，法院应查明权利的有无、来源、实现方式和权利主体的法律地位，而不能专注于对行政机关拒绝决定或不作为的形式性审查。考虑到我国的普通法院只在内部分庭管理，对外都以法院的名义作出裁判，对于行政登记、行政确认等以民事法律关系为基础的行政诉讼，由行政审判庭在一个诉讼中同时判定民事、行政法律关系，不存在法院管辖权和裁判范围的限制。在涉及先行为、前程序等多阶段行政行为诉讼中，法院也应当尽可能基于一个公法上争议给予当事人一次性救济。在某公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责案中，原告起诉要求区政府履行会议纪要议定的规划调整、土地出让等职责，再审判决指出，会议纪要已经议定的事项具有法定效力，区政府通过会议纪要承诺的方式，将监督所属部门依法履职转化成为区政府依法应当履行的承诺、义务与职责，那么就应当秉持诚信，对确保会议纪要落实给出明确、具体、可执行的意见，不能议而不决，更不得与工作部门相互推诿，对于因法律政策调整导致纪要内容与现行规定冲突的，也应当保护原告的信赖利益，在无法履行会议纪要时补偿其经济损失。该案从纠纷产生的原因入手，通过界定会议纪要具有确定公法上法律关系的效力，以及组织法所赋予的政府与工作部门的权力关系，突破行政行为、法定职责的“束缚”，使长达15年的纠纷得到解决。
（五）穿透法律适用
当法律适用出现单一法条应否适用、如何解释为宜等争议情形时，应当查明法条的背景理由、法条在法律体系中的意义、其他法条适用的可能性，据此考量裁判结果的妥当性，但如仅根据法条文义裁判，则难以确证适用法律的正确性。例如，行政诉讼法规定起诉条件的目的是通过让不具有权利保护必要的案件不进入实体审理，提高社会整体使用司法资源的效率，同时也提示原告尽可能提出具有实益的诉讼。但是，不能简单地把起诉条件作为法院拒绝裁判的理由，只要具有权利保护必要，即便因诉讼能力欠缺而存在起诉瑕疵，也应通过解释尽可能使之符合起诉条件。针对拆迁主体不明的案件，如果法院简单适用原告对起诉事实证明规则、被告适格规则、起诉事实清楚规则，则可能裁定驳回起诉。但如考虑到房屋是在征收拆迁的过程中被不明主体拆除、原告的产权值得裁判保护，则可以适用推定规则，首先推定由征收主体或实施部门为被告，行政机关应证明其非拆除主体或另有其他主体。《最高人民法院行政法官专业会议纪要（四）》指出，被征收人位于征地范围内的房屋被强制拆除，推定市、县人民政府征收部门为被告。《最高人民法院关于正确确定强制拆除行政诉讼案件被告及起诉期限的批复》（法释〔2024〕8号）指出，强制拆除行为主体不明确的，以现有证据初步证明实施强制拆除行为的行政机关为被告。
穿透法律适用，就是将法律适用和权利救济紧密关联，在单一法条适用和单一法律解释可能与权利保护分离时，穿透法条文义，直达其精神实质，通过比较、选择多元法条适用和对法条的多元理解，实现权利保护。穿透法律适用还包含着穿透本案法律、形成更广阔层面引领性规则的意蕴。在某公司诉国土资源部行政复议案中，最高人民法院判决穿透行政复议决定撤销矿业权许可的法律适用，发展了行政机关作出不利于相对人的决定应当充分说明理由规则；在某水务公司诉海南省文昌市生态环境局、海南省文昌市人民政府行政处罚及行政复议案中，最高人民法院判决穿透行政处罚过错责任、过罚相当的法律适用，指出“法律不应强人所难”并阐发了行政处罚谦抑性原理。这些案件都在坚持合法性审查的基础上进一步发展了法律，使法院的判决上升到新的高度。
四、穿透式审判的实践方法
行政行为理论是行政诉讼制度的根基，随着行政功能的多元化、行政链条的复杂化，以及行政行为自身的结构变迁，简单地以一个行政行为作为审查对象，难以满足行政争议解决的实效性期待，穿透式审判通过提升现有行政诉讼制度的理论解释力，实现行政诉讼实质性解决行政争议的目标。
（一）可裁判的行政争议
将行政诉讼受案范围与行政行为完全“挂钩”，将一个行政争议分解为多个行政行为，形成多起关联诉讼，难以应对复杂的行政过程，易于引发裁判观点的不协调，不利于当事人的权利保护。相应的解决方案是，将两者适度“脱钩”，将是否进入本案审理的重点聚焦于行政争议是否成立、有无值得裁判保护的权利和利益、裁判能否对争议问题给出实质性回应等方面。其优势在于，使案件的审理和裁判摆脱“一行为一诉”和阶段式诉讼构造，使更多案件进入实体审理得到整体性解决。如前述“魏永高案”中，法院将多阶段行政程序引发的争议予以整体把握，一并审查批准行为和强制执行行为的合法性，从根本上解决应否以及如何收回土地使用权这一核心争议。在某公司诉福州市长乐区人民政府不履行法定职责案中，土地开发建设是当事人的核心主张，规划许可、土地征收、土地使用权出让等是土地开发的条件，虽然分属政府工作部门各自的职责范围，但这些职责均来源于组织法上政府的权力，在程序上亦需报请作为上级机关的政府批准，正是基于此，政府才能通过会议纪要统一议定此类事项，而判决政府履行会议纪要，有助于统一、无矛盾地解决行政争议。
（二）公法上请求权的诉权保障
民法请求权方法的构造为“谁得向谁、依据何种法律规范、主张何种权利”。首先，根据当事人的请求权主张和案件事实进行请求权类型划分，通过对请求权逻辑顺序的考察，逐渐排除一些与案件事实不符合的请求权；其次，在法律规范中寻找请求权基础，在对规范的分类、定性以及将规范构成要件进行分解的过程中，运用法律解释方法对规范意涵作出准确解释；最后，把经分解的事实归入法律规范的构成要件中，此时又要经历对案件事实的认定、分解、按照规范要件提取法律上事实、将事实归入法律要件四步，如果争议事实被分解后一一对应地符合构成要件，就满足了请求权。请求权方法能够把握整个民事权利的逻辑体系，避免遗漏。公民在公法上的实体请求权投射于诉讼程序中表现为诉权，对诉权的判定需要回溯至请求权，而请求权的实现又有赖于诉权。公法上请求权是连接公民基础性公法权利和诉权的桥梁，为了实现人身权、财产权、受教育权、劳动权等基本权利，公民享有针对特定行政主体的请求停止侵害的防御请求权和请求作为的受益请求权，当防御请求权无法行使时，可提起撤销之诉，请求法院作出撤销、变更判决，当受益请求权无法行使时，可提起履行法定职责之诉、义务之诉，请求法院作出履行职责判决、给付判决等。
在刘某明诉江苏省张家港市人民政府行政复议案中，最高人民法院确立了请求权方法，即只有公法领域权益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，形成行政法上权利义务关系，有资格提起行政诉讼。在某公司诉北京市东城区人民政府行政复议案中，最高人民法院进一步指出，在行政行为必然或者极有可能给当事人造成不利影响，减损当事人权益且无其他更为便捷救济渠道时，应当根据体系解释方法，扩大值得法律保护的利益范围，承认当事人的原告资格，更大程度地监督行政机关依法行政。在张某芬诉广西壮族自治区扶绥县人民政府确认行为违法案中，最高人民法院认可外嫁女因拆迁享有补偿权和相应诉权，指出张某芬履行所在集体经济组织成员义务，具有拆迁补偿资格，因政府对其集体经济组织成员资格不予认可，进而不予拆迁补偿安置，张某芬有权提起行政诉讼，法院应予受理并作出实体判决。
（三）案件事实的全面调查
追求客观真实是行政诉讼事实认定的准则，法官应当全面、准确认定事实，在缺乏直接证据时，也不意味着放弃认定相关事实以至放弃裁判，而仍应遵循职业道德，运用逻辑推理和生活经验，对其他证据进行全面、客观、公正地分析判断，努力还原客观真实。在行政诉讼中，原、被告双方的举证能力和接近客观真实的能力并不相当，尤其对于负担性、侵益性行政行为，原告通常不具备证明客观真实的能力，甚至完全欠缺相关证据，在原告无直接证据证明起诉事实的情况下，法院能否依据“表面真实”裁定驳回原告的起诉？一方面，待证案件事实一般是发生在过去的事件，只能依据经验现象形成的事理，在证据与事实之间搭建起相关性的桥梁，从而推论待证事实之真伪，可见，证明结论具有盖然性和一定程度的可错性。另一方面，诉讼标的理论认为，行政诉讼标的由“判决要求”和“事实关系”两部分构成，后者框定了诉讼标的和既判力客观范围的边界，原告必须在构成请求原因的生活事实的基础上提出判决要求，请求原因与其攻击的行政行为所圈定的具体生活事实关系相一致。因此，为保障原、被告诉讼地位平等，防止分配给原告过重的证明负担以致其实体权益无法获得救济，在原告陈述了诉讼所针对的行政行为后，行政机关有义务提供与行政行为相关的全部事实，法院也应依职权全面调查相关的生活事实，在此基础上分割出裁判援引的案件事实，如穷尽调查后生活事实仍然存疑的，应当依据价值判断适用推定规则、证明标准降低规则、对比解释规则等，分割出案件事实。
“司法证明的核心任务是决定与庭审证据和案件事实有关的潜在解释是否满足所适用的法定证明标准……对于一方提出的解释是否满足证明标准的判断，可以通过对比判断双方解释的相对似真性来予以实现。”在某酒店诉上海市闵行区人民政府土地房屋行政强制案中，原告难以举证证明房屋拆除主体和产权登记归属，最高人民法院根据被告组织实施土地征收的事实推定其为拆除主体，同时根据原告受让、占有、使用土地和房屋的生活事实，突破原产权登记反映的他主体事实，推定原告是不动产实际权利人，由于被告未提出反驳该推定事实的证据，裁定原告的起诉事实成立。在指导案例91号沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案（以下简称“沙明保等案”）中，在原告主张的损失无直接证据证明、被告不予认可时，法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的物品赔偿请求予以支持，同时对原告主张的超出正常市场价格范围的物品赔偿请求，结合市场价格酌定相应的赔偿金额。在起诉阶段和行政赔偿案件中，原告通常要对起诉事实成立、赔偿请求成立承担举证责任，法院在上述案件审理中，突破了“谁主张、谁举证”的形式束缚，在充分关照生活事实的基础上，通过推定规则和日常经验法则，案件得以符合起诉条件以及本案胜诉条件，原告因此获得救济，符合社会正义观念。
（四）诉的释明变更与合并
针对原告未直接针对实质争议、关键行政行为提起诉讼的情形，法院在立案阶段就要对起诉材料进行适当性审查，只要诉讼值得救济，就应告知诉讼风险、引导原告变更和规范起诉状，包括变更被诉行政行为、诉讼请求和适格被告。
第一，被诉行政行为同一而原告众多的，属于必要共同诉讼，此时既不适宜将一个案件拆分成多个案件，采用标准诉讼先对其中一个案件作出裁判、其他案件采相同裁判；也不适宜只对其中一个案件裁判后、其他案件受该案生效裁判羁束而裁定驳回起诉；而是应当通过公告登记权利人的方式，确定共同原告并推选诉讼代表人，在一个案件中对共同原告一并作出裁判，当事人在起诉期间未申请登记、事后又提起诉讼的，方属于受前诉生效裁判效力羁束。同时，根据既判力“争点效”理论，由于行政行为合法性审查内容主要体现在裁判理由中，只有将既判力的客观范围向裁判理由中的判断事项扩张，赋予裁判理由对重要争点所作判断以拘束效力，才能产生“一事不再理”和禁止行政机关依据同一事实和法律作出基本相同行政行为的效果。因此，在前案已被当事人作为主要争议事项形成程序对抗，法院也进行充分审理并在终局判决的理由部分作出了判断，当其作为主要的先决性事项出现在其他后诉的审理程序中时，前案的确定判决在判决理由部分对该争议事项所作的判断结论将产生拘束效果，不允许后案当事人提出与该判断结论相冲突的主张，以及后案法院作出与之相冲突的判断。例如，在王某学诉江苏省徐州市泉山区人民政府行政补偿案中，由于生效判决在审查房屋补偿决定合法性时，已经对房屋面积认定处理行为进行充分审理，原告在后诉中起诉请求撤销房屋面积认定处理行为的，受生效判决羁束，法院予以裁定驳回。
第二，同一原告以同一行政机关为被告、以具有一定法律上关联的数项法律关系为诉讼标的，提起两个以上诉讼的，如果诉讼请求本质上存在冲突，可以预备合并，在满足其中一个诉讼请求时对他诉不予审理；如果一个诉的效果最终要通过另一个诉满足，或者诉讼请求实质上被另一个诉包含，可以选择合并，择其一审理裁判。例如，对于“拆迁拆违”的混合案件，原告既提出违章建筑认定或强制拆除违法之诉，又提出履行征收补偿职责之诉的，可以预备合并，有关房屋不予拆除或恢复原状的诉讼请求难以获得支持的，直接审理征收补偿争议并作出裁判。对于原告分别起诉请求撤销行政行为、确认行政行为违法和行政赔偿的，可以选择合并，在审理行政行为争议时一并审理行政赔偿争议，或者审理行政赔偿争议时一并审理行政行为争议。
第三，一个或多个原告针对多个同类或关联行政行为提起诉讼的，属于关联诉讼，经征得当事人同意可以合并为一诉审理、裁判。例如，在某刻章服务部诉如皋市行政审批局政府采购行政协议案中，原告认为政府通过一个采购程序签订的3份政府采购协议损害其公平竞争权，提起3个诉讼，法院合并为一案审理，在一个判决中确认3份协议无效。诉的合并的目的是便于法院审理、减少当事人讼累、实现行政争议实质性解决。为此，应当兼顾当事人的程序和实体利益，不能为了人为减少案件数量而合并，更不能在立案后将不同诉讼系属的案件合并为一案。例如，多个当事人针对同类行政行为分别提起补偿、赔偿之诉的，由于每一位当事人请求补偿、赔偿的具体情形并不相同，合并为一案既不利于准确归纳争议焦点，也不利于撰写条理分明的裁判文书，合并后对于共性问题的关注反过来会挤占对个性问题的审理和裁判，此时应当分别立案、可以合并审理，但应当分别裁判。
（五）一次性解决行政争议的判决适用
修订的行政复议法实施后，行政复议化解行政争议主渠道作用初步体现，2024年上半年，全国各级司法行政机关新收行政复议案件29.2万件，同比增长150%，经行政复议后，有20.2万件案件没有进入行政诉讼程序；全国法院行政一审收案14.6万件，同比下降6.84%。从行政复议和行政诉讼各自在行政争议预防化解体系中的职能作用来看，复议属于行政机关内部化解，行政复议法明确规定复议调解原则，行政复议重在“抓末端、治已病”。依法裁判、维护公平正义，是宪法法律赋予人民法院的重要职责。行政诉讼应重在“抓前端、治未病”，通过对合法/违法的评判、对有权利/无权利的确认，宣告法律的规范性要求，公正高效解决行政争议，进而减少违法行为、预防行政争议发生，实现面向未来的规则之治。
针对不同类型的行政行为和行政争议，法院应当运用适当的行政判决方式，努力在一个诉讼中一次性、彻底解决，避免反复处理、反复争讼。针对行政处罚等负担行政行为，应当全面审查行政行为合法性，依法不予处罚的，应当判决撤销，裁量明显不当的，应当判决变更。例如，在某客运公司诉东台市自然资源和规划局、盐城市自然资源和规划局行政处罚案中，某客运公司因运输野生动物未提供合法来源证明及检疫证明，被罚款74.3万元，法院生效判决认定野生动物已全部活体放生、被诉处罚决定结果畸重，变更罚款为22.29万元。
针对行政许可等授益行政行为，应当全面审查是否符合资格授予条件、许可行为是否合法、涉及第三人的利益衡量是否适当，撤销行政许可应当具备法定条件，相对人无过错的，有权获得公平补偿。例如，在某弘煤业诉白水县政府行政补偿案中，再审判决指出，某烽煤业整合某弘煤业是政府主导下的煤矿资源整合，在整合双方未签订协议、某弘煤业未获得补偿的前提下，政府促成某烽煤业取得包含某弘煤业采矿许可范围在内的采矿许可，增加了某弘煤业主张补偿的难度，该补偿争议不属于民事争议，政府应当承担补偿责任。
针对征收补偿、强制拆除赔偿等行为，应当重点审查补偿、赔偿的公平性，行政机关作出补偿、赔偿决定或者拒绝补偿、赔偿的，原则上应直接判决确定补偿、赔偿的内容，特殊情形下难以直接判决的，应当明确补偿、赔偿的范围、标准、方式。如在前述“许某云案”中，最高人民法院通过在裁判理由中阐明行政赔偿的范围、内容、标准等事项，确保行政机关准确执行生效判决依法履行赔偿义务，而在“沙明保等案”中，在双方都难以证明原告损失的前提下，法院结合原告提供的损失清单，依据生活经验，确定损失范围和被告的赔偿责任。
针对行政登记等行政、民事交叉行为，为防止行政、民事诉讼互为条件、久拖不决，充分发挥行政诉讼“兜底”的权利保障功能，应当在行政诉讼中一并审查民事权利归属并作出统一的判决。例如，在杨某诉南通市自然资源和规划局房屋产权变更登记案中，二审法院认为行政机关履行不动产登记职责，不是形式审查，而是依据法律规定的审查，不动产权经依法登记产生效力，行政机关应当对申请材料的真实性、合法性、关联性尽审慎审查义务，确保登记确权合法正确，人民法院为确保纠纷及时、统一得到解决，应当在登记行政行为案件中尽职调查，在查明民事基础法律关系的基础上准确作出判决，经二审法院调查房屋产权变动情况，行政机关最终为原告办理产权变更登记，原告撤回起诉，民事、行政争议一并解决。
针对行政协议，应当在审查认定协议效力的基础上，对协议双方的权利义务关系作出确认，并针对原告的诉讼请求作出判决，例如，在某燃气有限公司诉河南省濮阳市城市管理局、河南省濮阳市人民政府等确认行政协议无效案中，再审判决指出，本案有在先和在后两份管道燃气特许协议，对在后协议效力的认定，应当充分考虑城市居民用气的公共利益和协议相对方的信赖利益，能够补正使协议合法的，应尽可能保持协议的效力，在先协议未明确经营范围，经补充约定，与在后协议的范围不存在交叉，市场秩序已经稳定，协议各方均应继续履行义务，原告不能证明在后协议损害其合法权益，其请求确认协议无效的主张不能成立。
总体上，判决方式的选择以一次性、彻底解决行政争议为首要标准，注重发挥监督和救济两方面功能，能够采用直接回应原告诉讼请求和实体性权利主张的判决方式，就应当避免采用责令作出或者重新作出行政行为等程序性判决。
五、结语
统计意义上的“案件”与当事人认知中的“诉讼”、实际存在的“纠纷”，不具有同一性。现阶段，数量众多的行政争议未进入实体审理、法院在进行合法性审查的同时未充分回应原告的诉讼请求。行政诉讼实现行政争议实质性解决，关键要通过依法裁判践行法治，源源不断向社会输送确定性的规则，预防和减少行政违法行为。
为了实现这一目标，首先，要引导原告围绕实质性权利主张提起诉讼；其次，要准确、全面地认定全部相关的案件事实；再次，要对行政行为实施全面合法性审查，对公法上争议和法律关系作出通盘认定；最后，选择妥当的判决方式，有效地回应原告的权利主张和被诉行政行为合法性。考虑到原告诉讼能力的欠缺、单一行政行为审查模式在应对多阶段行政程序和原告救济需要方面的固有局限，以及行政审判习惯上对行政机关判断的尊重，应当践行穿透式审判方法。通过法院充分运用职权主义，适时穿透诉讼请求、被诉行政行为及其建构的表面法律关系、法律争议、法律适用，深入地理解案件本身，探知其中的实质争议，以此实现有针对性地审理和作出能够回应实体性权利主张的裁判，使行政诉讼真正体现终局性。穿透式审判也意味着更有知识经验和更加认真负责的行政审判队伍，而这正是本轮司法改革剑指“审理者裁判、裁判者负责”的要义所在。
责任编辑：韩利楠
文章来源：《法律适用》2024年第12期
排 版：姜 丹
王翼妍
执行编辑：刘凌梅
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