儒家学说形成于春秋末期。西汉武帝时，朝廷开始大量任用儒生为官，史称“独尊儒术”。但西汉中后期的儒学，充斥着“天人感应”、谶纬之学等等带有神学色彩的成分，和我们今天理解的四书五经并不一样。谶纬之学的特点，是重视预言、灾异和祥瑞，它对政治稳定未必是好消息。西汉末年王莽篡位时，就借助过谶纬的力量。光武帝刘秀在建立东汉时，也用流行的图谶给自己造过势。换句话说，篡位、造反，都可以用到谶纬。
王莽是东汉开国之际，皇权最恐惧的一个幽灵。王莽明明只是一介书生，却篡夺了西汉绵延200多年的社稷，而且不费一兵一卒，这也太可怕了。因此，预防下一个王莽出现，就成了刘秀和他的子孙，在设计东汉政治制度时，最核心的关注点。王莽身上有三大标签：首先，他是西汉太皇太后王政君的侄子，属于外戚。其次，他做过大司马，是“三公”之一，还握有兵权。最后，王莽更是精通谶纬之学的儒生，有一整套政治哲学。
针对这三大标签，东汉的前三代君主，设计了严密的防范措施。当初，王莽的家族靠着老太后王政君，连续三代都能得宠，为篡位打下了基础。而刘秀在崛起过程中，同样得到了南阳的阴氏、邓氏，河北的郭氏以及西北的马氏、窦氏、梁氏六大豪族的支持。这六家人都是武将出身，本身男丁兴旺，又都想把自家的女儿嫁给皇位继承人。假以时日，其中难免会出现窥窃神器的野心家。有鉴于此，刘秀的孙子汉章帝定了一条不成文的规矩：从他这代开始，皇后必须从六大家族里轮流产生，不使一家独大。六大家族也要相互联姻，形成制衡。大家都是一家人，利益关系盘根错节，自然就没了篡位的动力。反过来，皇帝敲打起外戚来，也非常雷厉风行。像汉章帝即位以后，马上把他的三个舅舅打发到地方上，防止他们在京城经党营私。不定期转移恩宠的对象，成了东汉的帝王心术，相当常见。
第二项防范措施，是针对三公的。为了避免中国古代常有的君权与相权之争；西汉后期设置的大司马、大司徒、大司空这三公，对应的就是相权，合称“外朝”。刘秀为了弱化三公的权力，把它们的头衔改成了太尉、司徒和司空，去掉了“大”字。东汉的三公依然是处理日常政务的高级文官，但职权相当分散。特别是负责军政事务的太尉，必须是文官，和出身武官、负责指挥的大将军形成制衡，这样就避免了一人独揽军务，把最终决定权交到了皇帝手里。皇帝还经常以“灾异”现象，比如地震、日食等作为借口，罢免三公的职务。可以说，三公的地位虽高，根基却不稳。
除了削弱外朝，刘秀还设置了尚书台，作为皇帝直属的文书机构，通称“中朝”。皇帝颁布的诏书、朝廷的人事任免，甚至将领调动兵马的命令，都要经尚书台加盖印信才能生效。可以说，这是一个直接对皇帝负责的“小内阁”；它既是信息枢纽，又是秘书室。就连三公也得加上“录尚书事”的头衔，申请定期到尚书台值班，才能与闻机要，参与真正的决策。但尚书台的官员都是文人出身，品级不高，和豪门大族也没有渊源。他们既架空不了皇帝，也没法真正替代外朝，只是一群“工具人”：这意味着他们不会威胁到皇权的地位。更何况，皇帝身边还有一个由宦官当家的“内朝”，这是外朝和中朝都鞭长莫及的。皇帝却可以在三个集团之间大搞平衡术，把实权牢牢掌握在自己手里。
第三项防范措施，指向的是儒学。王莽上台之前，就用谶纬学说给自己营造过合法性。他在位的十几年里，更是忠实地按照儒家学说，制定政治典章。王莽虽然败亡，儒学在读书人中却已经深入人心，不可能倒退回去。针对这种情况，汉章帝决定先将儒学标准化、统一化，再把它收为己用。
公元79年，汉章帝在洛阳的白虎观召开了一次大型学术会议，参会的除了儒学名家和朝廷官员，还有地方各郡的饱学之士。这场会议开了好几个月，办了两件大事。一是对流行的儒学观点做了盘点和统一，把它们整合成了一套旨在维护皇权，促进稳定的系统理论。像我们熟悉的“三纲五常”，就是在这次白虎观会议上，被拓展成严丝合缝的理论的。按照这套理论，孝顺父母和忠于皇帝，在精神内核上是完全一致的。这就把公德和私德统一了起来，防止有人打着儒学旗号，质疑皇权的正当性。另外，白虎观会议还统一了对谶纬之学的解释。以后，不是所有人都能拿“灾异”和“祥瑞”随便说事了；它们只能由朝廷按照标准版本，做出诠释。会议形成的结论，由汉章帝亲自过目，再编成《白虎通》一书，在全国广为传播。
《白虎通》堪称“礼教中国的基本法”。它在意识形态上，把儒学和皇权嫁接在了一起，使儒家礼教成为帝国的精神内核，影响了之后上千年的历史。但光有这套理论还不够，还得让儒生看到：熟读经典，能帮助他们出仕为官，登堂入室，他们才会有动力践行和传播儒学。因此，东汉王朝把儒学变成了人才选拔的重要标准。
当时还没有科举制度，朝廷在中央和地方实行征辟、察举两种选官制度。这两种制度，决定权把持在高官和望族手里，倾向性非常强。不过，从东汉第八位皇帝汉顺帝开始，征辟和察举加入了考试环节，考的就是儒家经典和文字功夫。另外，朝廷还规定：只有年满40岁才能被举为孝廉。这意味着，即使是地方望族的子弟，也必须沉潜多年，熟读儒学典籍，对礼教了然在心，才能出仕。另外，汉顺帝还在首都洛阳重建了太学，作为全国最高教育机构，专门培养后备官员。太学每两年举办一次“明经”考试，成绩优异者可以直接授官，名气大的还会被高官延揽，成为他们的僚属。当时，不光平民家庭的才俊能靠奖学金入读太学，全国中级以上官员的子弟，都必须强制入学。洛阳太学最鼎盛的时候，居然有3万多名学生。他们每天点评时局，憧憬着自己未来的前程，是一股强大的舆论力量。
只有到了东汉这一朝，熟读经典的“士”和出将入相的“大夫”才真正挂上了钩，形成了士大夫这个新阶层。士大夫奉儒学为圭臬，为皇权服务；皇帝也必须尊崇儒学，按照儒家礼教行事，才能赢得士大夫的尊重。困扰东汉王朝的王莽幽灵，经过这一番操作，好像终于被驱逐了。
而东汉政治制度的缺陷，恰恰是从它的三项防范措施里滋生出来的。先说外戚。刘秀和汉章帝为了避免一家独大，搞出了“六大豪门轮流出皇后”的安排。按照西汉留下的传统，在位的皇帝如果早逝，储君年纪又小，皇后是可以临朝称制，执掌大权的。假如上一代皇帝没有子嗣，又没有指定继承人，那皇后还可以决定皇位接下来的归属。这样一来，皇后就具备了非同小可的政治能量。但皇后身为女性，不能随便召见大臣。她要掌控朝政，除了把自己的亲属提拔到外朝，就只能信任内宫里的宦官。而六大家族联姻的惯例，虽然避免了一门专宠，却也导致几大寡头建立了松散的联合阵线，共同影响朝政。结果，东汉外戚的“保质期”虽然比西汉要短，巅峰期的权势却丝毫不减，还出现了了皇后尾大不掉的新问题。宦官势力的崛起，也和皇后对内朝力量的倚重有关。
再来看三公。刘秀设计的制度，是用尚书台这个中朝，牵制外朝三公的权力。但中国古代史一直有一个怪圈，那就是：只有权力意识明确，又年富力强的皇帝，才摆得平整个行政机器，并确保实权掌握在自己手中。这对个人素质的要求太高了。一旦皇帝精力不济，或者缺乏经验，政局就会出大乱子。东汉的情况也不例外。它的14位皇帝，有11位是年少即位，根本没有经过足够的历练。小皇帝成年以前，实权掌握在太后手里。等到他最终登基，中朝和外朝已经充斥着前朝旧臣或者太后的党羽，他压根就信不过。而把这批人换一遍，至少需要10年时间。在这段时间里，尚书台这个机要部门，往往沦为外朝的附庸，起不到制衡作用。要是皇帝想尽快夺权，他要么只能信任身边的年轻宦官，要么就得扶植六大豪门里的新势力，制造新的政争。这显然背离了刘秀当初“求稳”的出发点。
另外，儒学的问题，也没有彻底解决。白虎观会议之后，儒学成为官方意识形态，它颠覆政权的问题是不存在了。但儒生对皇帝和百官，也形成了监督压力。他们可以引经据典，批评政府的过失。尤其是洛阳太学，这里云集着名门子弟和声名卓著的大儒，其中一些人还和中央、地方的高官有直接联系。换句话说，太学发出的声音，不仅会影响民间舆论，对现实政治也有直接的推动力。在东汉，皇权和士大夫看上去变成了“一家人”，但彼此间微妙的张力依旧存在。这些先天存在的制度缺陷，也是东汉这个“理想政体”逐步走向倾颓的深层原因。
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