一八七四年五月的一天，在曾经喧闹的潘公馆，身家显赫的广东富商潘仕成正病恹恹地躺在床上。家里突然闯进来一群潘氏族人，因为财产纠纷，他们一怒之下将潘仕成摔在地下。事情惊动了南海知县杜凤治，等他赶来处理时，潘仕成已经奄奄一息了，不久后就去世了。纵观潘仕成的一生，经商、收藏、玩壶、实业，样样都玩出了别人无法企及的高度，至今“潘壶”依然为紫砂壶收藏界的天花板。大半生无比荣光的潘仕成为什么落得个如此凄凉的下场呢？临死前的潘仕成肯定很后悔做了一件事，那就是承充了官府的盐商。
盐，作为老百姓的必需品，自汉武帝盐铁官营之后，历来都是中国传统王朝汲取财源的重要物质。榷盐收入不仅较为丰厚，而且比较稳定，堪称朝廷财政的定海神针。唐末，税法怠弛，榷盐成为重要的财政收入渠道；宋末，楮币贬值，榷盐收入同样有效地补充了朝廷财政。榷盐收入还是许多朝代重大军事活动的经费支撑，从唐代的安史之乱到明代的王阳明平叛，莫不如此。但是，老百姓的每天用盐其实是有限的，在一定时期，官府控制的人口也是有限的，那么，为什么榷盐可以犹如朝廷财力的聚宝盆，似乎有源源不断的潜力来滋养财政？黄国信最新推出的著作《规制如何生财：清代盐政基本原理研究(1644～1850)》对这一问题进行了解答。
康熙十七年（一六七八），户科给事中余国柱上了一个题本，题本中说道：朝廷财政收入三大来源田赋、关税、盐课中，“田赋少加则厉民，关税少加则阻商”，唯有盐课，随着人口的增加，可以酌量增加，而且不会增加老百姓的负担，“于商民两无病也”。清朝的官员们很清楚，田赋不能加，商税不能加，盐课可以放心加。盐课对朝廷财政收入增加来说，是特别重要的税源。
官府对盐专营的目的肯定是为了高额的财政收入。盐作为一种特殊的商品，它的税率是非常高的，根据黄国信的研究，清代盐的税率比其他普通商品高了5.94倍。即使如此高的税率，如果把盐当成普通商品去自由流通，盐税就会是固定的，盐还是不能发挥如此神奇的财政作用。为了让盐生财，官府设计了一系列的制度，这就是纷繁复杂的清代盐政。清代盐政包括准入许可、配额控制（盐引制度）、定价管制、过程监管等一系列规制手段，其核心就是将食盐生产与贸易尽可能掌控于朝廷之手。简单地说，就是商人需要首先获得卖盐的资格，然后政府给每个注册成功经营食盐的盐商发放“盐引”。所谓“盐引”是经营食盐贸易的具体凭证。官府就是通过“盐引”来控制商人可以卖盐的多少。相应地，官府发行多少“盐引”，产盐的灶户就只能生产多少食盐，否则，生产出来也无法销售。官府就这样控制了生产和销售的数量。为了更好地控制商人，官府又设计了一系列监管制度。譬如在流通领域，清代“盐引”有四个角，过一个关卡剪一个角，最后卖完盐，“盐引”变成了八个角，再交回地方衙门。
政府通过“盐引”控制食盐的生产和销售，实际上是管制经济学上的“配额限制”手段。配额可以是纯计划性的，也可以是计划与市场结合的。众所周知，二十世纪六十年代末至七十年代中期的配额限制，就是计划性的。每一个老百姓的日常生活都与“配额”联系在一起。一个月可以买多少斤肉，一个月可以吃多少斤油，甚至细到一个月可以买多少白糖，都要凭票供应。这是大家很熟悉的计划经济的状况。但是，清代的食盐专卖和我们熟悉的计划经济模式不一样。首先，清政府发行的“盐引”是给商人的，不是发给老百姓的，商人拿到“盐引”，必须成功地通过市场卖给老百姓，另一方面，老百姓不需要像明代那样，拿着凭证去市场上买盐，而是自由地去市场上买盐，买多买少由老百姓自行决定；其次，政府还划定了盐区，盐商只能在固定区域销售食盐，所以，有所谓淮盐区、粤盐区等，淮盐如果在粤盐区销售，即为走私，反之亦然。因此，清政府对食盐贸易的管制中，商人是关键，通过盐商经营来获得盐课收入，盐商经营就自然要用到市场的手法。
采用计划与市场相结合的手段来调控食盐专卖市场，就必然涉及一系列的协商与调整制度，例如：食盐价格如何确定？“盐引”发行多少？每个盐区销售多少食盐？等等。清政府通过两个重要的原则来进行制度调适，即试错原则和平衡原则。
清政府自然希望获得最大量的盐税收入，但是，盐课征收要通过市场实现，不能无限制地征收。那么，到底每个盐区征收多少盐课才是合适的呢？这个时候试错原则就发挥作用了。实际上，清政府的许多次盐法改革都是在“试错”。政府经常尝试在某盐区不断提高盐课，当盐课高到盐法几乎不能正常运行了，就暂停旧盐法，实行新盐法，新盐法稳定后，又重新开始新一轮提高盐课。这就是试错原则。
清代嘉庆、道光年间，两江总督陶澍面临一个很苦恼的问题，由于内务府找长江中下游那些大盐商要了差不多二百万两白银，盐商有点撑不住了，经营变得非常困难，开始大量拖欠盐课。为了解决盐课积欠问题，陶澍想了一个办法，他把所有盐商拿到的食盐专卖资格全部取消，理由是积欠政府盐课，然后制定新规，谁愿意经营盐的贸易，只要向政府重新购买一个盐票即可。这么一洗盘，政府从一批新盐商手上就拿到了一笔钱，对朝廷财政至关重要的两淮盐政也得以继续经营下去。陶澍的做法，历史学家称之为“淮北盐票改革”。在这次改革中，政府牺牲商人的利益，获取了盐课的重新增长。
既然盐课是通过市场来实现的，那么，必然有交易成本。平衡原则就是要平衡盐课课入量与征课交易成本，最终实现以最小的代价来达到盐课量的最大化。其中，清政府要平衡的关系有很多：盐课征收水平与灶户以及商人的负担能力，利用并逼迫官员努力征课与保护官员利益，私盐总量与提高缉查私盐力度，民众食盐供应与盐课收入水平，等等。在解决了这些平衡关系之后，盐法出现大的差错的概率就会降低，尽可能在还没有出错的时候，把问题控制下来。
应该说，清代盐政是制度不断适应和调整各方利益及现实需求的产物。正因如此，清代盐政才显得纷繁复杂，而且盐政又事关国计民生，所以，清代留下了大量的关于盐政的文献资料，盐政研究也一直是社会经济史研究的长盛不衰的主题，关于盐的研究成果也因此汗牛充栋。但是，真正说清楚背后原理和机制的学者不多，日本学者佐伯富曾称这一现象为“盐糊涂”。盐政之所以令学者迷糊，是盐政涉及多项制度、多方利益和多层关系。
与清代盐政密切相关的一个制度是清代官员的考成制度。由于划定了固定的食盐销售区，每个盐区就有相应的考核指标。为了尽量完成考核指标，如果能在别的盐区销售食盐，盐课完成自然更有保证。于是，在清代，看似合理合法而充满官场争斗的“好戏”就上演了，那就是越界卖盐。
其中，最为典型的区域是赣、粤、闽、湘四省边界地区。赣、粤、闽、湘边界区域贩卖私盐有着悠久的历史传统，早在北宋，赣南地区的人民每到农忙后就自发组织起来，成群结队地到潮州地区抢牛羊和买食盐。北宋赣南人为什么愿意舍近就远到遥远的潮州地区买盐？按照官方的规定，赣南属于淮盐区，也就是说，赣南人必须购买淮扬地区的食盐才是合法的。但是，淮扬地区离赣南地区距离太远了，盐商把食盐运到赣南成本很高，经济上根本不划算。盐商为了获利，只好在盐中掺砂石，导致赣南地区的官盐价格既贵质量又差。相反，隔壁的广东出产的盐，不仅细白，而且价优。赣南老百姓因此不惜铤而走险，到潮州贩卖私盐。到了清代，情况并没有根本改变。只不过，由于清代政府的控制更为严密，老百姓贩卖私盐不敢如宋代那样明目张胆地进行。老百姓行为收敛了，在考成压力之下的官员并没有放过这一机会，他们开始以各种名目突破行盐区限制，堂而皇之地在江西推销粤盐。
嘉庆十二年（一八〇七），两广总督吴熊光上奏皇帝，说食盐运输到粤北，因为运输和储藏的原因，导致食盐“色黑难卖”，要求允许广东盐商把卤水重新熬制再卖，就是所谓的“熬锅”。广东盐商费尽心机地把食盐重新熬锅，当然不是为了提高食盐卖相，真正的理由是方便广东食盐走私到江西或者湖南去。广东盐场的盐是晒制的，色泽雪白；两淮盐场产的盐全是熬出来的，色泽灰黑，所以广东盐商如果把粤盐卖到两淮盐区的江西，稽查官员一看颜色就知道这是走私的粤盐，所以容易被拦截。为了遮人耳目，粤盐必须改头换面，变成色泽灰黑的淮盐。朝廷很快批准了广东方面的要求，于是，广东盐商在粤北和赣南设熬锅，最多的时候在赣南一个叫攸镇的地方就设有六百八十多口大锅在熬盐，声势壮观，非常引人注目。面对粤盐的入侵，江西和湖南官员自然会向皇帝打报告，要求广东方面停止熬锅。不过，皇帝对这种纠纷，态度是暧昧的，因为无论是广东还是江西、湖南的盐课收入，都是朝廷的收入。
熬锅的故事中，展现了广东商人和官府合谋获得盐课收入最大化的一面。实际上，在清代盐政的具体运作中，商人和官员既有合作共赢的一面，也有被压迫和被利用的一面。清代盐政之所以会被朝廷视为财政的重要倚靠，一个隐晦的原因是，盐政不向老百姓直接收取，而是找盐商收盐课。商人一直被视为无商不奸，找他们收钱既没有道德压力，也没有意识形态压力。盐的高利润，也让很多商人因此获利颇丰，形成一个特殊的高消费群体。毫不夸张地说，清代盐商撑起了繁华奢侈的扬州消费的半边天。
另一方面是，当朝廷视盐商为弥补财政收入的重要对象的时候，针对盐商的各种摊派就接踵而来，军事活动、大型修建、救灾赈济等朝廷需要临时增加的开支都会要求盐商“捐输”。乾隆三十八年（一七七三），朝廷平定大小金川之乱，临时需要用钱，加上赈济等其他活动，盐商一共向朝廷捐输了六百七十多万两银子。所以，有学者认为，作为盐商其实是一种职役，就是朝廷派给商人的差役，即使不愿意也强迫你担任。问题是，盐商的钱不是强制收取来的，而是通过市场卖盐获得的，盐商也有经营不善的时候。特别是道光以后，白银外流，盐商资本严重不足，掀起了一股盐商倒闭潮。
可怜的潘仕成就是在这种背景下，被迫承充了盐商，而他接手的时候，他的前任已经留下了巨额的亏空，潘仕成纵有万贯家财，也经不起这样旧账新债的叠加。最终，这位曾经富甲一方的广东商人就在贫病交加中凄凉离世。他死之后，清廷的财政也每况愈下，靠规制从食盐专卖中汲取财源的盐政也无法从根本上改变大清王朝覆灭的命运。
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