最高法院案例:公路施工许可行为的利害关系判断
(2018）最高法行申303号
裁判要点
交通运输主管部门作出的公路项目施工许可，系针对项目建设单位作出的行政行为，仅审核项目是否具备法定施工条件。即便当事人房屋因公路建设被划入征收范围，若无法举证施工许可行为直接对其房屋造成实际损害，应认定当事人与该施工许可行为无法律上的利害关系。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2018）最高法行申303号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）欧柳凤。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省交通运输厅。住所地：广东省广州市越秀区白云路27号。
法定代表人李静，厅长。
原审第三人广中江高速公路项目管理处。住所地：广东省江门市蓬江区建设三路8号公路大厦8、9楼。
法定代表人张其浪，主任。
再审申请人欧柳凤因诉被申请人广东省交通运输厅施工行政许可一案，不服广东省高级人民法院于2017年6月23日作出的（2017）粤行终443号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年1月16日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2014年7月3日，广中江高速公路项目管理处向广东省交通运输厅申请办理广中江高速公路项目的中山及广州段的TJ07-TJ12、TJ15施工合同段施工许可。2014年7月22日，广东省交通运输厅作出同意该路段施工的许可决定。欧柳凤是东凤镇伯公管理区六队房屋的产权人，因广中江高速公路的建设，将欧柳凤的上述房屋划在了征收范围内。2015年9月21日，欧柳凤向广东省交通运输厅申请政府信息公开。2015年10月13日，广东省交通运输厅作出《关于政府信息公开的答复》，向欧柳凤公开了《广中江高速公路项目TJ07-TJ12、TJ15合同段施工许可申请书》，欧柳凤据此认为广东省交通运输厅作出的施工许可行为损害其合法权益，遂诉至广州市中级人民法院。
广州市中级人民法院（2015）穗中法行初字第679号行政裁定认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”本案中，欧柳凤起诉撤销的是广东省交通运输厅核准广中江高速公路项目施工许可行为，该行为是针对广中江高速公路项目管理处作出的行政许可行为，欧柳凤并非该行政许可行为的相对人，且该行政许可行为并未对欧柳凤设定相关的实体权利义务。因此，欧柳凤与案涉行政许可行为没有法律上的利害关系，本应不予受理欧柳凤的起诉。现本案已经受理，故依法应当驳回欧柳凤的起诉。欧柳凤如对征地拆迁程序及建设占用土地问题有异议，应另寻其他途径解决。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（八）项的规定，裁定驳回欧柳凤的起诉。欧柳凤不服，提出上诉。
广东省高级人民法院（2017）粤行终443号行政裁定认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依照该规定，只有行政行为的相对人和利害关系人，方有权作为适格主体就行政行为提起诉讼。本案中，欧柳凤向广州市中级人民法院提起诉讼，认为广东省交通运输厅作出的广中江高速公路项目施工许可行为损害其合法权益，请求撤销该施工许可行为。经查，该施工许可行为系广东省交通运输厅向广中江高速公路项目管理处所作出，欧柳凤并非该施工许可行为的行政相对人，且该施工许可行为未对欧柳凤设定任何新的实体权利义务。据此，应认定该施工许可行为对欧柳凤的合法权益并不产生实质影响，欧柳凤与被诉行政行为无法律上的直接利害关系，不具有提起本案诉讼的适格原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，一审法院裁定驳回欧柳凤的起诉并无不当，应予以维持。欧柳凤上诉提出撤销原审裁定、由原审法院继续审理本案的请求理据不足。欧柳凤如对征地拆迁程序及建设占用土地的问题有异议，应另循途径解决。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
欧柳凤申请再审称：其房屋位于广东省交通运输厅对广中江高速公路项目中山及广州段TJ07-TJ12、TJ15施工合同段的施工许可范围内，上述施工许可对其行使房屋所有权和土地使用权造成了限制或者剥夺，施工过程中的噪音、物品坠落对其财产权、生命健康权及出行均造成了重大影响，其虽不是涉案行政许可行为的相对人，但属于行政许可行为的利害关系人，有权提起本案行政诉讼。请求：1.撤销一、二审裁定；2.将本案发回广州市中级人民法院重新审理。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，起诉人提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任，否则，人民法院应当依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，对已经立案的案件裁定驳回起诉。本案中，欧柳凤起诉的是广东省交通运输厅对广中江高速公路项目TJ07-TJ12、TJ15合同段的施工许可行为，该行政许可由广东省交通运输厅对广中江高速公路项目管理处作出，欧柳凤不是该行政许可行为的相对人。而且，根据《公路建设市场管理办法》第二十四条、第二十五条的规定，交通运输主管部门作出施工许可时，仅对公路建设项目是否具备施工条件进行审核。欧柳凤虽然提供证据证明其所有的房屋因广中江高速公路的建设被划入征收范围，但未提供初步证据证明所诉施工许可行为对其房屋造成了实际影响，不能证明其与所诉施工许可行为存在利害关系，因此，欧柳凤不具有提起本案行政诉讼的原告资格，一、二审裁定驳回起诉并无不当。
综上，欧柳凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回欧柳凤的再审申请。
审判长 司明灯
审判员 龚 斌
审判员 熊俊勇
二〇一八年二月二十八日
法官助理 黄有湘
书记员 张燕清
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