2026年7月 7日。随着国内房地产市场全面进入存量调整周期，依靠新增土地出让、依赖楼市扩张的传统土地财政模式，正在迎来根本性变革。一二线城市可供开发的新增土地资源日益枯竭，传统 “靠卖地增收” 的财政增长路径逐渐走到瓶颈。在此背景下，全国多个城市悄然开启一场财政结构改革：不再依赖新增土地拍卖，转而通过盘活城市存量土地、调整物业用途、划拨土地转性补缴价款，开辟全新财政增收渠道。北京、上海、杭州、沈阳、合肥等城市密集落地存量土地收益项目，标志着中国土地财政正式告别野蛮增量时代，全面进入精细化存量运营时代。针对本轮地方政府土地收益模式的结构性转型，知名经济学家杜帅发表深度经济评论。他指出，从 “卖新增土地” 到 “盘活存量资产”，绝非简单的财政补缺口，而是地方经济发展逻辑、城市运营模式、土地要素市场化的一次底层重塑，将深刻改变未来十年地方财政格局与城市发展节奏。
杜帅分析，本轮土地财政转型，是市场周期、城市发展、财政压力三重倒逼下的必然结果。
过去二十余年，国内城市扩张、基建投入、财政增收，高度依赖土地一级市场。地方政府通过征收、整理、出让新增建设用地，获取土地出让金，支撑城市建设、民生投入与经济扩张，形成了成熟的增量土地财政体系。
但随着城镇化进入下半场、楼市告别普涨时代，这套模式的弊端与瓶颈全面显现。一方面，一二线城市核心区域土地开发趋于饱和，可供出让的新增土地逐年锐减，增量卖地的空间越来越小；另一方面，房地产行业深度调整，土地拍卖热度降温，地方传统土地财政收入持续承压，单一增收渠道难以为继。
在这样的大背景下，城市内部海量的存量低效土地、闲置物业、历史划拨资产，成为地方财政全新的增量宝藏。大量早年划拨的机关单位用地、老旧工业用地、历史建筑、闲置商业物业，因产权限制、用途固化、政策壁垒，长期无法市场化流通，资产价值被严重低估、长期沉睡。如今通过土地二级市场改革，完成用途调整、属性变更、价款补缴，即可释放巨大经济价值，成为地方稳定、可持续的全新财政来源。
杜帅梳理全国典型落地案例，解读存量土地增收的主流落地模式。
目前全国城市存量土地收益，主要依托划拨土地转出让、物业用途变更、存量资产盘活、历史建筑转性四大路径实现增收，各地已经落地大量标杆项目。
在北京海淀区，大钟寺广场存量地块完成属性调整，通过补缴土地出让金，为地方带来 7845.9 万元财政收益；在杭州，百年历史项目 “适庐” 将划拨土地转为商业出让用地，一次性补缴出让金 2700 万元；在上海，豫园股份为盘活核心区 12 栋历史建筑，累计缴纳超 7 亿元土地价款，让长期无法抵押、无法交易的历史资产彻底盘活。
除此之外，沈阳、合肥、北京大兴等多地项目相继落地，无论是机关办公用地调整、安置房转商品房、医疗用地优化，还是老旧物业升级，只要完成土地属性变更、用途调整，通过补缴土地价款，就能形成合规、稳定的地方财政收入。
杜帅表示，这一系列操作的核心逻辑，就是土地不变、价值重塑、收益再造。
不用新增一寸土地、不用拆迁征地，仅仅通过制度改革和市场化确权，就能激活城市沉睡资产，让土地财政从 “靠扩张赚钱”，转向 “靠运营赚钱”。
针对当前存量土地补缴的市场规则，杜帅解读了行业差异化定价的底层逻辑。
目前全国并未执行统一的补缴标准，不同城市、不同业态、不同产权背景的项目，补缴价格差异巨大。北京部分住宅类地块折合楼面价超 3000 元每平，而安置房转性项目楼面补缴单价仅 700 余元，商办物业成本普遍高于住宅。
之所以出现差异化算法，核心源于历史遗留问题与现实市场平衡。很多存量建筑年代久远、产权复杂、历史沿革特殊，如果完全按照市场化高价补差，大量主体无力承担，最终会导致盘活改革停滞。
因此各地采取灵活施策，有的按照市场评估价差补缴，有的按照交易总价固定比例收取，在盘活资产、保障财政、降低市场压力三者之间寻找平衡。这种柔性政策，也让存量土地改革具备了大范围推广、可持续落地的基础。
杜帅进一步指出，存量土地增收的全面铺开，依托于国内持续多年的土地二级市场制度建设，是顶层设计长期落地的结果。
早在上世纪 90 年代，国家就提出规范土地二级市场；2019 年国家正式出台顶层文件，搭建起土地转让、出租、抵押的二级市场完整制度框架。过去楼市上行周期，增量土地收益丰厚，二级市场改革存在感较低。
而如今周期反转，这套蛰伏多年的制度体系，终于迎来全面落地窗口期。北京、上海、江苏、重庆、福建等省市纷纷落地细则，一线城市主攻核心区历史建筑、老旧商办、机关存量资产盘活，产业城市重点盘活低效工业用地，不同城市因地制宜、精准落地。
站在宏观经济角度，杜帅认为，土地财政存量化转型，具备三重深远的经济价值。
第一，彻底弱化地方对房地产增量的依赖。摆脱对新房开发、土地拍卖的单一依赖，降低楼市波动对地方财政的冲击，让地方财政更加稳健、抗风险能力更强。
第二，实现城市资产精细化运营。告别大拆大建的粗放式城市发展，转向存量更新、价值提升、精细运营，适配新时代城市高质量发展要求。
第三，推动土地要素真正市场化流通。打破传统土地资源单一配置模式，让存量土地自由流转、合理变性、高效利用，大幅提升城市土地利用效率，激活城市存量资产价值。
杜帅最后总结，中国土地财政已经迎来历史性拐点。
过去二十年，城市发展靠增量、靠扩张、靠卖地；未来城市竞争，拼存量、拼运营、拼盘活。从依赖新房土地出让，到向存量资产要收益，不仅仅是财政增收方式的改变，更是城市发展逻辑的迭代升级。
随着土地二级市场持续完善、存量盘活机制不断成熟，未来地方财政将逐步摆脱楼市周期束缚，构建更加健康、可持续的财政收入结构，为中国城市高质量发展、实体经济转型升级，提供长期稳定的底层支撑。
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